II SA/Wa 1809/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie Pismem z 21 lipca 2016 r. J. K. (dalej jako skarżący) wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem m. in. o spowodowanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko X. Y. - radcy prawnemu w Biurze [...] Komendy Głównej Straży Granicznej.  Komendant Główny Straży Granicznej pismem z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] poinformował skarżącego, że w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec X. Y. nie posiada statusu osoby pokrzywdzonej i w związku z tym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Pismem z 18 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł zażalenie od ww. pisma, powołując się na treść art. 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1015). Skarżący zwrócił uwagę , że zgodnie z powyższym rozporządzeniem w zakresie nieuregulowanym mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, według których stronie służy zażalenie na postanowienie wydane w sprawie odmowy podjęcia czynności wyjaśniających, do których należy zaliczyć czynności postępowania dyscyplinarnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem Nr [...] z [...] września 2016 r., stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia. Przywołując przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. organ zauważył, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania (zażalenia), w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność odwołania (zażalenia) jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Przechodząc do meritum sprawy, w pierwszej kolejności organ rozstrzygnął kwestię kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia a tym samym jego dopuszczalność. Z analizy treści pisma p.n. "zażalenie " z 18 sierpnia 2016 r., zdaniem organu, jednoznacznie wynika, skarżący uznał pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] sierpnia 2016 r. za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 a K.p.a. Wynika to przede wszystkim z wyboru środka zaskarżenia, a także z powołania się na treść art. 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, przyjęcie, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jest uzależnione od spełnienia warunku koniecznego, polegającego na ustaleniu, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Decyzja jest formą załatwienia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. W znaczeniu materialnym decyzją jest każdy akt wydany na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu o jednostronny akt organu, rozstrzygający indywidualną sprawę, określający konsekwencje stosowania normy prawnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Treścią decyzji jest z reguły ustalenie, zniesienie lub zmiana prawa i obowiązków konkretnego podmiotu. Postanowienie również jest aktem administracyjnym indywidualnym o tych samych cechach co decyzja administracyjna, odróżniającym się jednak od niej szerszym kręgiem adresatów, przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem skutków prawnych. Postanowienie jako akt administracyjny zewnętrzny wydany w formie procesowej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych charakteryzować będzie władczość i jednostronność rozstrzygnięcia, dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnie określonego podmiotu. Mając powyższe na uwadze - w szczególności określoną przez doktrynę postępowania administracyjnego definicję postanowienia - treść pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] sierpnia 2016 r., nie daje podstawy do uznania go za akt administracyjny indywidualny, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia w formie zażalenia. Reasumując powyższe rozważania, organ podkreślił, że z brzmienia art. 141 § 1 Kpa stronie służy zażalenie od postanowienia, o ile kodeks tak stanowi. Przepis ten oznacza, m. in. że zażalenie nie przysługuje od aktu, który nie jest postanowieniem. Dlatego też, w ocenie organu, zażalenie wniesione przez skarżącego jest zatem niedopuszczalne Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jego uchylenie. Skarżący prezentując swoje stanowisko w sprawie podkreślił, że wnosi o przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego w celu ustalenia prawdy obiektywnej. Od jego wyniku będzie zależało, czy skarżący uzna stanowisko organu, czy skorzysta z innej drogi prawnej do naprawy wyrządzonej mu krzywdy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie, podtrzymując w całości argumentacje przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Zaskarżone postanowienie narusza prawo, stąd skarga zasługiwała na uwzględnienie. Postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej uregulowane jest w ustawie z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1643) oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 118 poz. 1015 ze zm.). Zgodnie natomiast z § 41 ww. rozporządzenia w sprawach nieuregulowanych rozporządzeniem stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Postępowanie dyscyplinarne, w myśl przepisu § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, może zostać wszczęte m.in. na wniosek pokrzywdzonego, którym jest osoba, która odniosła dolegliwość wskutek skierowanego bezpośrednio przeciwko niej zachowania funkcjonariusza naruszającego zasady etyki zawodowej (§ 2 pkt 2 ww. rozporządzenia). § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia reguluje formę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, które powinno nastąpić w formie postanowienia. Przepisy nie określają natomiast formy odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, w związku z czym w zakresie tym znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 61a K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Treść przywołanych przepisów wskazuje, że Komendant Główny Straży Granicznej, jako organ dyscyplinarny, do którego skierowany został wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, uznając, że skarżącemu nie przysługuje status pokrzywdzonego, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Na postanowienie takie, stosownie do przepisu art. 61a § 2 K.p.a. służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zatem ocena charakteru pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] sierpnia 2016 r. i stwierdzenie czy ma ono walor postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania dyscyplinarnego. Zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności zażalenia zostało bowiem wydane w oparciu o art. 134 K.p.a., wobec uznania, że zażalenie nie przysługuje od aktu, który nie jest postanowieniem. Zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Postanowienie, które nie zawiera wymaganych przez prawo składników, jest postanowieniem wadliwym. Powstaje na tym tle taki sam problem, jak w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a mianowicie czy brak niektórych elementów czyni postanowienie wadliwym, czy też nieistniejącym. W nauce i orzecznictwie NSA ukształtowany został pogląd, że kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej będzie zewnętrzne, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki, spełniające wymaganie posiadania minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, które będzie wystarczające, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98, LEX nr 48728/. W wyroku tym NSA stwierdził, że do elementów niezbędnych do zakwalifikowania pisma organu administracyjnego zawierającego rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną zaliczyć należy: oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. § 1 k.p.a. (por. wyrok z 22 września 1981 r. SA 791/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 91; wyrok z 8 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, ONSA 1983 Nr 1 poz. 3; wyrok NSA z 15 marca 2001 r., V SA 2938/99, LEX nr 512; postanowienie NSA z 21 marca 2002 r., II SA 2213/01, LEX nr 15797359 ). Wobec powyższego, uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 § 1 K.p.a., ile składniki stosunku prawnego, wskazuje się na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1379/10, dostępny w internecie w systemie CBOiS - pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe przyjąć należy, dopiero brak jednego z tzw. istotnych składników postanowienia, do których zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego postanowienie, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia, sprawia, że mamy w takim przypadku do czynienia nie z postanowieniem, lecz z aktem nieistniejącym (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 124 K.p.a., w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el.2014). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie występuje. Pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej zawiera minimum elementów postanowienia, a mianowicie: oznaczony jest właściwy organ, od którego pochodzi, adresat, czyli strona wnioskująca o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, rozstrzygnięcie (ocena, iż J. K. nie ma statusu osoby pokrzywdzonej i dlatego brak jest podstaw do wszczęcia postępowań dyscyplinarnych wobec osób wskazanych w jego piśmie - wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), podpis osoby działającej za organ, ze wskazaniem imienia i nazwiska i stanowiska służbowego. Przedmiotowe pismo orzeka zatem w istocie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z § 42 ww. rozporządzenia. Zgodnie z art. 61a § 2 K.p.a. na postanowienie takie służy zażalenie. Skarżący skorzystał z przysługującego mu w tym zakresie uprawnienia, które jednak nie zostało skutecznie zrealizowane wobec nieprawidłowego zakwalifikowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] sierpnia 2016 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpoznania zażalenia skarżącego z 18 sierpnia 2016 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.