II SA/Wa 1810/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA -Anna Mierzejewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2006r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2006r. nr [...], 1. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], odmawiającą mu przyznania emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, iż świadczenie w drodze wyjątku jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, przy czym również szczególna okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) badana jest w odniesieniu do osoby zmarłej. Dalej zaś w motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawą wydania decyzji odmownej był właśnie brak szczególnych okoliczności po stronie osoby zmarłej – ojca wnioskodawcy, na skutek których nie nabył on uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Organ wskazał na przerwę w ubezpieczeniu zmarłego w okresie od 01 września 1994r. do 23 września 2002r., a nadto, że w tym okresie nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a tym samym przyczyną braku uprawnień do renty na podstawie ustawy nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych tak długoletnia przerwa w ubezpieczeniu, bez wskazania wiarygodnych przyczyn bezczynności zawodowej, nie mieści się w pojęciu szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy. Dodatkowo stwierdził, iż ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku syn zmarłego jest osobą pełnoletnią i zdolną do pracy i powinien sam podjąć zatrudnienie w celu zapewnienia sobie niezbędnych środków utrzymania, a podnoszone przez niego trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia, aby tego rodzaju świadczenie przyznać. Świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. zarzucił organowi, że odmawiając uwzględnienia jego wniosku o przyznanie świadczenie po zmarłym ojcu zrównał go z osobą nigdy niepracującą, a co więcej z osobą, której składki na ubezpieczenie nigdy nie były odprowadzane i która nie podejmowała żadnych działań, aby pracę podjąć. Podał, że okres składkowy ojca wynosi prawie 20 lat, czyli blisko połowę jego życia. Z kolei lata 1991-2003 to okres, który obejmował krótkie kontrakty zagraniczne, których stroną był ojciec i okresy jego rejestracji w Urzędzie Pracy w O. Skarżący zaznaczył, że każdorazowe rozwiązanie stosunku pracy było niezależne od woli jego ojca, a dodatkowy wpływ na jego sytuację jako ubezpieczonego miała utrzymująca się w ciągu ostatnich kilkunastu lat wysoka stopa bezrobocia, ciągle malejący rynek pracy, otaczająca bieda i lęk o utrzymanie rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych niż w niej podniesione. W myśl przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca przyznał wyłączną kompetencję do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, załatwianie spraw w tym przedmiocie odbywa się poprzez wydanie przez Prezesa ZUS decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy, do postępowań w zakresie świadczeń w niej określonych, w tym do świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa stanowiącego, że ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Stosownie do treści art. 268a kpa, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich nosicielem. Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu. Skoro zaś upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Co więcej, wspomniany przepis art. 268a kpa w ogóle nie przewiduje możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Trzeba jednocześnie podnieść, że w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych brak jest odmiennego uregulowania dotyczącego udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień konkretnym pracownikom do działania w jego imieniu, niż to, które wynika z przepisu art. 268a kpa, zaś przepisy normujące postępowanie w zakresie świadczeń ubezpieczeniowych zawarte w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że gdyby istniały stosowne przepisy dotyczące uprawnień do działania w imieniu organu w samej ustawie emerytalno-rentowej, to miałyby one pierwszeństwo stosowania przed odpowiednimi przepisami kpa. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], odmawiającą P. K. przyznania świadczenia w drodze wyjątku podpisała z upoważnienia Prezesa ZUS wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N. W aktach administracyjnych znajduje się kopia pełnomocnictwa nr 240/DLP/2004/sub. z dnia 23 stycznia 2006 r., udzielonego E. N. przez członka Zarządu ZUS, W. P., upoważniającego E. N. do wydawania decyzji odnośnie świadczeń, o których mowa w art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz kopia pełnomocnictwa nr 240/DLP/2004 z dnia 30 kwietnia 2004 r. upoważniającego W. P., członka Zarządu ZUS, do podejmowania decyzji w sprawach świadczenia w drodze wyjątku – z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. W ocenie Sądu, powyższe pełnomocnictwa, w świetle poczynionych na wstępie rozważań, nie spełniają wymogów, jakie zostały określone w art. 268a kpa, regulującym kwestie upoważniania przez organ administracji publicznej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu. Tym samym decyzja powyższa, jako wydana przez osobę bez stosownego upoważnienia organu, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, czyli wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W konsekwencji zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, została wydana z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W takiej sytuacji zbędne stało się rozpatrywanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o przepis art. 152 pierwszej z powołanych wyżej ustaw, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.