II SA/Wa 1811/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Janusz Walawski Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy w służbie celnej: 1) uchyla zaskarżone postanowienie 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Decyzją – aktem mianowania (bez numeru) z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w R, działając na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 oraz Nr 201, poz. 1540) mianował funkcjonariusza Służby Celnej J. H. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Funkcjonariusz w dniu [...] grudnia 2009 r., za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w R., skierował do Szefa Służby Celnej odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazania, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] wyjaśnił, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. Stanowisko oparł na przepisach art. 188 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź w postaci odwołania jedynie w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych oraz zwolnieniu ze służby. W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. J. H. zażądał wydania stosownej decyzji w przedmiocie wniesionego odwołania oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] sygn. akt [...], ewentualnie o zwrócenie się do Sądu o przesłanie uwierzytelnionych odpisów przedmiotowych akt na okoliczność niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach dotyczących aktów mianowania funkcjonariusza Służby Celnej oraz wyłączności w tych sprawach drogi postępowania administracyjnego przed organami Służby Celnej. W odpowiedzi, w piśmie nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Szef Służby Celnej podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. J. H. wniósł do Ministra Finansów zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa przez Szefa Służby Celnej. Następnie w dniu [...] marca 2010 r. złożył pisma - do Ministra Finansów w postępowaniu zażaleniowym, zaś do Szefa Służby Celnej - w postępowaniu odwoławczym, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w S. - sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w W. - sygn. akt [...], ewentualnie o zwrócenie się do ww. Sądów o przesłanie uwierzytelnionych odpisów przedmiotowych akt, na okoliczności wskazane w swoim poprzednim piśmie. Minister Finansów pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformował funkcjonariusza, że nie doszło do zwłoki w załatwieniu sprawy dotyczącej mianowania na stopień służbowy oraz wyjaśnił, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a Szef Służby Celnej nie jest organem odwoławczym w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy, zatem nie jest właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju spraw. Wobec powyższego przepis art. 35 § 1 Kpa nie ma w tym przypadku zastosowania. Z kolei pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Szef Służby Celnej podtrzymał w całości stanowisko dotyczące mianowania na stopień służbowy wyrażone w dotychczasowej korespondencji. W dniu [...] kwietnia 2010 r. J. H. wniósł do Sądu Rejonowego w [...] pozew, w którym zaskarżył akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. wydany przez Dyrektora Izby Celnej w R. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. - sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział [...] stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie dotyczącej żądania zmiany aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. i przekazał sprawę Szefowi Służby Celnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego nie są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kpc, gdyż nie dotyczą stosunków z zakresu prawa pracy. Do ich rozpoznawania nie są więc powołane sądy powszechne. Powołał się przy tym na pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. - sygn. Akt II PZP 5/10, że w sprawie dotyczącej mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej droga sądowa jest niedopuszczalna. Mając powyższe na względzie Szef Służby Celnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 r., działając na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest odwołanie od mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza celnego, które jest aktem z zakresu dyspozycyjności wobec władzy służbowej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis przejściowy, to jest przepis art. 223 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 oraz Nr 201, poz. 1540). Stosunek służbowy J. H. jest stosunkiem administracyjnoprawnym, który powstał w drodze mianowania do służby na podstawie przepisów dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie dotyczy aktu z zakresu dyspozycyjności funkcjonariusza wobec jego władzy służbowej, jakim jest mianowanie na stopień służbowy. Uprawnienie do jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia w zakresie jednego z elementów stosunku służbowego, niestanowiącego wszak istotnego elementu mianowania do służby (art. 82 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej), ustawa przyznała kierownikowi urzędu. Od tego rodzaju rozstrzygnięcia funkcjonariuszowi celnemu nie przysługuje roszczenie ani do sądu pracy, ani też do sądu administracyjnego. Podległość służbowa jest cechą szczególną charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Pogląd ten potwierdza treść art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz o zwolnienia ze służby. Ochronie prawnej podlegają zatem jedynie wyżej wymienione elementy stosunku służbowego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy. J. H. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu twierdził, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przysługuje mu prawo odwołania się do organu II instancji, a zatem organ nie prawidłowo zastosował art. 134 Kpa i powinien merytorycznie rozpatrzyć jego odwołanie. W swojej argumentacji wskazywał na uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym (porównaj postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2007 r., II PZP 7/06, OSNP 2008 nr 1 - 2, poz. 16; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2006 r., I PK 156/05, OSNP 2007 nr 1 - 2, poz. 12; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2008 r., II PZP 9/08, OSNP 2008 nr 23 - 24, poz. 343; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., I OSK 210/06, LEX nr 281419; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., II SA/Wa 2031/06, LEX nr 299847; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10). Sąd Najwyższy we wspomnianej wyżej uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. dokonuje analizy stosunku przełożony - podwładny w aspekcie kształtowania sytuacji prawnej podwładnego funkcjonariusza: "Dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest bowiem podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym służb mundurowych wyrażane są poglądy, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Takie sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służb, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności. Tym wyjaśnia się te rozwiązania ustawowe w poszczególnych pragmatykach, które za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania, przenoszenia i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 1999 r., II SA 1575/99, LEX nr 47418 - odnośnie do funkcjonariusza Policji, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 422/10, niepublikowane - co do funkcjonariusza Służby Więziennej). Zauważyć należy, że stosunek służbowy, w jakim pozostaje funkcjonariusz Służby Celnej, ma taki sam charakter prawny jak stosunki służbowe w innych służbach mundurowych, a regulacje ustawowe odnoszące się do funkcjonariusza Służby Celnej nie odbiegają od dotyczących funkcjonariuszy innych służb, wobec czego to, iż w art. 188 ustawy nie wymieniono rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy jako podlegającego kognicji sądów administracyjnych wynika wyłącznie z braku takiego roszczenia po stronie funkcjonariusza. Gdyby bowiem takie mu przysługiwało, to z uwagi na swój charakter musiałoby być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, a nie pozostawione dochodzeniu w drodze powództwa przed sądem pracy. Reasumując tę część rozważań, wskazać zatem należy, iż przepisy art. 188 i 189 ustawy całościowo regulują rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, przy czym ich hipotezy dotyczą konkretnych roszczeń ze stosunku służbowego, wynikających z poprzedzających oba artykuły przepisów ustawy. Wśród tych roszczeń nie ma roszczenia o mianowanie na stopień służbowy, bo takie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Z powyżej przedstawionych rozważań płynie także oczywisty wniosek, iż ani art. 188, ani art. 189 ustawy nie obejmują swym zakresem spraw, jakie mogą wyniknąć na tle przepisów przejściowych do ustawy." (op. cit.). Powyższe rozważania przenieść należy w sposób odpowiedni do opisania sytuacji prawnej powstałej w wyniku wydania aktu mianowania na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Nowelizacja ustawy pragmatycznej z dnia 27 sierpnia 2009 r. dokonała między innymi zmiany nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115). Z kolei przepis art. 223 ustawy o Służbie Celnej jest przepisem przejściowym, umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformację funkcjonariuszy Celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Przepis ten jest przepisem szczególnym (lex specialis), który ma zastosowanie tylko do dokonania owej transformacji, zatem jego wykładnia może być dokonywana w sposób zawężający. Akt mianowania funkcjonariusza Celnego oparty na powyższym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania, np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy). Te typowe akty mianowania wynikają z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przecież przełożony decydował i nadal decyduje czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc, to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania. W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego. Obowiązek wydania tego aktu wynika wprost z mocy prawa. To sam ustawodawca nakazuje organowi – tu kierownikowi urzędu celnego (ust. 1 przepisu), w terminie miesiąca od wejścia w życie ustawy, mianowanie funkcjonariuszy na stopnie służbowe według określonych korpusów, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w dalszych ustępach tego przepisu (zwłaszcza ust. 2-6). Jeżeli zważy się na precyzyjne uregulowanie ust. od 2 do ust. 6 omawianego przepisu, to stwierdzić należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego, tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku. Z kolei przypisanie danemu funkcjonariuszowi konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest, zgodnie z ust. 7 omawianego przepisu, od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Zatem organ ma tu pewną niewielka swobodę w kształtowaniu sytuacji prawnej funkcjonariusza. Jednakże organ jest przede wszystkim związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Można tu powiedzieć, iż dla danego funkcjonariusza przypisanie do określonego korpusu jest kreowane wprost i jedynie przez ustawę. Porównując typowy dla pragmatyki celnej akt mianowania z aktem mianowania wynikającym z art. 223 ustawy wskazać można jeszcze inną różnicę. Otóż typowy akt mianowania ma charakter konstytutywny, albowiem to z mocy konkretnej decyzji administracyjnej funkcjonariusz zyskuje określone uprawnienia wynikające z aktu mianowania i zostaje mianowany na określone stanowisko służbowe. Natomiast akt mianowania wynikający z treści art. 223, w części dotyczącej określenia przynależności danego funkcjonariusza do konkretnego korpusu Służby Cywilnej, ma charakter deklaratoryjny, albowiem potwierdza jedynie prawo funkcjonariusza do określenia stopnia służbowego w konkretnym korpusie, które to prawo nie wynika z treści decyzji organu, ale wynika wprost z brzmienia przepisu ustawy. Akt mianowania wynikający z art. 223 ustawy o Służbie Celnej w zakresie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu ma charakter deklaratoryjny i obligatoryjny. Natomiast w procesie określenia w tym akcie stopnia służbowego w danym korpusie organ, w bardzo wąskich ramach wskazanych w ust. 7 tego artykułu, ma możliwość kreowania sytuacji prawnej funkcjonariusza. Funkcjonariuszowi Służby Celnej, jako obywatelowi, przysługuje zatem prawo domagania się skontrolowania przez organ administracyjny wyższego stopnia i w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne, czy akt mianowania wynikający z normy art. 223 w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej został wydany zgodnie z tą normą. W istocie nie jest to kontrola dyskrecjonalnej decyzji organu, ale kontrola realizacji przez organy Służby Celnej wykonania dyspozycji art. 223 ust. 1-6 ustawy. Kontrola, czy przypisanie funkcjonariusza do danego korpusu nastąpiło zgodnie z wolą ustawodawcy. Nie jest to zatem stricte stosunek przełożony - podwładny, o którym mowa w art. 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem przepis ten nie stoi na przeszkodzie do rozpoznawania tego typu spraw (akty mianowania z art. 223 w zakresie określenia korpusu) przez sądy administracyjne, co umożliwia także rozpoznawanie przez sądy administracyjne skarg na bezczynność w tego typu sprawach. Ponieważ, co wyżej wykazano, art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów tej ustawy, to powyższa kontrola nie może odbywać się w oparciu o ogólne przepisy tej ustawy (uregulowania zawarte w rozdziale 12 – art. 188 i art. 189), a zatem stosować tu należy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Szef Służby Celnej powinien zatem przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania J. H. od wydanego w dniu [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 223 ustawy pragmatycznej, przez Dyrektora Izby Celnej w R., aktu mianowania na stopień służbowy aspiranta w korpusie aspirantów Służby Celnej. Nieprawidłowe było wydanie w tej sprawie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 134 Kpa, w oparciu o wskazaną przez organ argumentację, co wykazano powyżej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.