II SA/Wa 1814/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. C. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Przedmiotem zaskarżenia była uchwała, którą orzeczono o niezakwalifikowaniu p. T.C. , zwanego dalej "Wnioskodawcą", do udzielenia pomocy mieszkaniowej - nazywana dalej "Uchwałą". W uzasadnieniu Uchwały – w kontekście podania Wnioskodawcy – wskazano: - najemcami lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], zwanego dalej "Lokalem", byli p. M. C. (matka Wnioskodawcy, zwana dalej "Matką") i p. R. P. (wuj Wnioskodawcy, zwany dalej "Wujem"); wstąpili oni w najem z mocy prawa po swej zmarłej matce - [...] grudnia 2007 r.; Wuj zmarł [...] maja 2024 r.; [...]lipca 2024 r. rozwiązano stosunek najmu z Matką, - [...] lipca 2024 r. Wnioskodawca wystąpił do organu o zawarcie umowy najmu Lokalu - w związku z zajmowaniem go bez tytułu prawnego, - Wnioskodawca zameldowany jest w Lokalu od [...] marca 1992 r.; zgodnie z pismem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami zamieszkiwał w nim wraz z Matką i Wujem w okresie [...] grudnia 2007 r. do [...] grudnia 2020 r.; potwierdzają to także karty PSN sporządzone w okresie 2017-2019; z kart PSN z lat 2020-2023 wynika wspólne zamieszkiwanie Wnioskodawcy wraz z Wujem; zamieszkujący opuścili lokal na czas remontu od [...] maja 2021 r. do [...] sierpnia 2022 r. - zabezpieczyli lokal dla swojego gospodarstwa domowego we własnym zakresie; obecnie w lokalu zamieszkuje sam Wnioskodawca, - Lokal składa się z 2 pokoi, kuchni z wygrodzonym miejscem na wannę, WC oraz przedpokoju; jego powierzchnia użytkowa to 36,82 m2 - w tym mieszkalna 24,84 m2, - Matka - ostatni najemca lokalu - nabyła [...] maja 2012 r. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr 48 - położonego przy ul. [...] w [...] - o powierzchni 57,60 m2; według oświadczenia Wnioskodawcy, powierzchnia mieszkalna lokalu to 36,40 m2, mieszkają tam 2 osoby; wydruk z bazy ewidencji ludności wskazuje, że w lokalu tym zameldowano 2 osoby, - podstawą odmowy udzielania pomocy - w myśl § 32 ust. 1 pkt 6, w zw. z ust. 8 uchwały Nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj.Maz. poz. 14836 ze zm.), zwanej dalej "uchwała mieszkaniową" - są warunki mieszkaniowe wstępnych, pozwalające na zamieszkiwanie Wnioskodawcy, - ojciec Wnioskodawcy zamieszkuje w lokalu Miasta przy ul. [...] w [...] - bez tytułu prawnego - tworząc 3-osobowe gospodarstwo domowe, - średniomiesięczne dochody Wnioskodawcy z okresu 12 miesięcy - od [...] lipca 2023 r. do [...] czerwca 2024 r. - w 1-osobowym gospodarstwie wyniosły 3 245,71 zł.; kryterium dla takiego gospodarstwa - 25% dla umów, zawieranych na czas oznaczony - wynoszące 1971,00 zł. przekroczono; nie przekroczono natomiast wskaźnika 80% - wynoszącego 6307,19 zł - określonego do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony; sprawa podlega rozpatrzeniu zgodnie z uchwałą mieszkaniową w oparciu o jej § 5 ust. 3; o formie udzielenia pomocy mieszkaniowej decyduje wysokość dochodu gospodarstwa domowego, - pracownicy organu dokonali wizji lokalowej w Lokalu; potwierdzili sytuację opisaną we wniosku; Wnioskodawca nie figuruje w bazie danych, jako właściciel nieruchomości na terenie [...]; dokonał rozliczeń z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za lata 2013-2023 w Urzędzie Skarbowym [...], - co do budynku przy ul. [...], w którym obecnie zamieszkuje Wnioskodawca, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z [...] września 2023 r. (nr [...]) o zakazie użytkowania budynku frontowego - do czasu wykonania robót, związanych z wymianą i wzmocnieniem całej konstrukcji budynku; Zarząd Dzielnicy [...] podjął Uchwałę nr [...] z [...] lipca 2024 r. w sprawie wykwaterowania do lokali zamiennych na czas nieoznaczony mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...], - po uzyskaniu negatywnej opinii Komisji Mieszkaniowej organ - w oparciu o przepisy wymienione w podstawie prawnej Uchwały - rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu 1 osobowego gospodarstwa domowego Wnioskodawcy do udzielenia pomocy mieszkaniowej - poprzez wynajem lokalu mieszkalnego z zasobu [...] - z uwagi na zapewnione warunki w miejscu zamieszkania byłego najemcy (Matki). W skardze Wnioskodawca zarzucił wydanie Uchwały z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. w Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na nieprzesłuchaniu Wnioskodawcy. Wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.: - powodem odmowy było nieprawidłowe rozpoznanie możliwości zamieszkania Wnioskodawcy z Matką, - Wnioskodawca mieszka w Lokalu od urodzenia; po śmierci babci Wnioskodawcy najemcą lokalu była jego Matka i Wuj; zamieszkiwały tam 3 osoby, - w 2012 roku Matka wyprowadziła się - nabyła lokal i zamieszkała w nim z partnerem; od tego czasu Wnioskodawca zamieszkiwał w Lokalu razem z Wujem - prowadząc wspólnie gospodarstwo domowe; Wuj zmarł [...] maja 2024 r., - Matka rozwiązała umowę najmu a Wnioskodawca wystąpił o pomoc mieszkaniową – w celu zawarcia umowy najmu, - Lokal jest utrzymywany we właściwym stanie technicznym, jest zadbany; opłaty uiszczane są na bieżąco, - z uwagi na konflikt z partnerem Matki, Wnioskodawca nie może zamieszkać w lokalu przez nich zajmowanym; ze względów finansowych nie jest zaś w stanie wynająć mieszkania na wolnym rynku ani tym bardziej kupić lokalu mieszkalnego, - wydając Uchwałe nie wzięto pod uwagę art. 7 ust.4 uchwały mieszkaniowej, gdzie wskazano, że - jeśli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego - na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy można zwolnić z warunków, dotyczących kryterium metrażowego; organ nie podjął nawet próby wnikliwego przeanalizowania warunków mieszkaniowych i sytuacji życiowej Wnioskodawcy, - w orzecznictwie sądowym nie dopuszcza się odmowy przyznania lokalu socjalnego z przyczyn innych niż niespełnienie kryterium dochodowego i tytułu najmu do innego lokalu; warunki przyznawania lokali określa ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 725 ze zm.), zwana dalej "ustawą o ochronie lokatorów"; ustalono tam jedynie dwa kryteria udzielenia pomocy mieszkaniowej w postaci najmu: brak tytułu prawnego do innego lokalu i spełnienie kryterium dochodowego; wprowadzanie innych wymogów i kryteriów nie jest więc zgodne ze wskazanym zapisem ustawy. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo podniesiono, że Wnioskodawca nie spełnia wymagań dla regulacji prawa do zamieszkiwania wedle kryteriów, określonych w § 18 uchwały mieszkaniowej. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie tylko z przyczyn wprost w niej wyartykułowanych. Sąd nie był jednak związany z zarzutami skargi co wynika z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Jak wskazano trafnie w judykaturze: "(...) uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. [...]. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki." (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1428/17 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym kontekście należy wskazać, że rolą Sądu jest ocena legalności działania organu kolegialnego (Zarządu Dzielnicy) w kontekście wyjaśnienia przezeń istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wobec treści przepisów prawa materialnego, zakreślających, reguły kwalifikacji do zawarcia umowy najmu na lokal z zasobów mieszkaniowych gminy – w tym przepisów prawa miejscowego. Konkluzje organu winny być natomiast odzwierciedlone w uzasadnieniu stosownej uchwały, z uwzględnieniem prawidłowego rozumienia właściwych regulacji materialnoprawnych, zakreślających reguły rozpatrywania wniosków. W rozpoznawanej sprawie z brzmienia uzasadnienia Uchwały wynika, że zakresem rozstrzygnięcia danego organu objęto kwestie zasadności udzielenia pomocy mieszkaniowej przez zawarcie umowy najmu konkretnego Lokalu Wnioskodawcy. Odmówiono jednak ostatecznie udzielenia pomocy mieszkaniowej w ogóle. Jako podstawę prawną orzekania Zarząd przywołał z kolei zawartą w uchwale mieszkaniowej regulację, gdzie zakreślono warunki badania wniosków - w tym oceny aktualnej sytuacji mieszkaniowej ubiegającego się o pomoc (§ § 32 ust. 1 pkt 6 i ust. 8 uchwały mieszkaniowej). W tym kontekście należy wskazać na wstępie, że chybione są wprawdzie zarzuty skargi, jakoby organ - odmawiając udzielenia pomocy mieszkaniowej - odwołał się do kryteriów nieznajdujących podstaw ustawowych - np. w treści ustawy o ochronie lokatorów. Organ gminy - ustawowo obowiązany do udzielania pomocy mieszkaniowej - jest bowiem uprawniony do wstępnej oceny, czy pomoc ta jest w istocie niezbędna - potrzeby mieszkaniowe danej osoby obiektywnie nie są zaspokojone. W tym kontekście zasadna może być analiza możliwości zaspokojenia tych potrzeb w kontekście sytuacji mieszkaniowej osób najbliższych. Nie tworzy to jednak po stronie organu gminy uprawnienia dla arbitralnego - nie znajdującego podstaw wobec uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy - przesądzania, czy określona osoba może zamieszkiwać z bliskimi - w kontekście sytuacji mieszkaniowej tychże. Podstawy tego rodzaju nie kreuje w szczególności przywołane przez organ przepisy § 32 ust. 1 pkt 6 i ust. 8 uchwały mieszkaniowej. Wynika z nich wyłącznie zasadność badania danej kwestii i ewentualnej odmowy w tego następstwie. Odnosząc tą uwagę do realiów rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, co następuje. Organ poprzestał na stwierdzeniu, że powierzchnia mieszkalna lokalu do którego tytułem prawnym dysponuje Matka Wnioskodawcy umożliwia jego tam zamieszkiwanie (normy metrażowe). Poza oceną pozostawiono zaś kluczową w sprawie kwestie, czy - wobec określonych uwarunkowań faktycznych i prawnych Matka obowiązana jest zapewnić mu możliwość zamieszkiwania bądź też wyraża na to zgodę – mimo, że stosowna powinność na niej nie ciąży. Wnioskodawca podnosił z kolei w skardze, że nie ma możliwości zamieszkiwania w lokalu Matki, co uprzednio nie było w ogóle przedmiotem analizy organu - musiałoby to bowiem znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu Uchwały. Ma to zaś kluczowe znaczenie z perspektywy oceny legalności skarżonego aktu. Zasadne są tu wywody skargi. Kwestia ta byłaby bowiem wyartykułowana w uzasadnieniu Uchwały przesłanką odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej – wobec uznania stosownych potrzeb za zaspokojone. Trzeba przy tym odnotować, że organ - na etapie udzielenia odpowiedzi na skargę - przywoływał istnienie przeszkody dla udzielenia pomocy mieszkaniowej w trybie tzw. regulacji wobec treści § 18 uchwały mieszkaniowej - sformułowanych tam wymagań szczególnych. Tychże – zdaniem pełnomocnika organu - Wnioskodawca nie spełnił. Należy jednak zauważyć, że z treści uzasadnienie Uchwały nie wynika, aby daną kwestię w ogóle oceniał organ kolegialny, jakim jest w danym przypadku zarząd dzielnicy. Samego opisu istotnych w sprawie okoliczności faktycznych nie można utożsamić z jej rozpatrzeniem w kontekście kryteriów, określonych konkretnym przepisem, skoro stosownej oceny nie sformułowano wprost. Nie może być wystarczające przywołanie w samej podstawie podjęcia Uchwały szeregu regulacji, dotyczących danej kwestii - bez odniesienia się do ich treści w kontekście realiów danej sprawy. W rozpatrywanym przypadku powoływano również m.in. § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały mieszkaniowej, nie odnosząc się jednak w ogóle do jego treści normatywnej w uzasadnieniu. W tym kontekście nie sposób uznać sprawy za właściwie wyjaśnioną, co do wystąpienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej, w ramach tzw. regulacji. Należy też odnotować, że organ podejmując Uchwałę - mającą charakter ogólny - o odmowie udzielenia pomocy mieszkaniowej, procedował w istocie wobec wniosku, którego zakres dotyczył wyłącznie wykorzystania instytucji tzw. regulacji - w rozumieniu § 18 uchwały mieszkaniowej (tak oznaczenie tylko w pkt 1.2 wniosku). Podjęto wobec tego rozstrzygnięcie w zakresie wykraczającym poza żądanie samego Wnioskodawcy. W końcu, uzasadniając Uchwałę wskazano także na okoliczność faktyczną - wydanie zakazu użytkowania budynku, gdzie znajduje się Lokal oraz uchwały w sprawie wykwaterowania mieszkańców budynku do lokali zamiennych - na czas nieoznaczony. Nie wskazano natomiast, jakie ma ona znaczenie dla sprawy - wobec konkretnego żądania uregulowanie statusu prawnego korzystania z konkretnego Lokalu, w szczególności, czy jest możliwe - wedle przyjętych reguł gospodarowania zasobem mieszkaniowym Miasta – zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego - w ramach trybu regulacji - gdy znajduje się on w budynku wyłączonym z użytkowania. Jeżeli nie stanowi to zaś przeszkody, bezzasadne było przywołanie w uzasadnieniu danej okoliczności. Chybiony jest natomiast zarzut skargi, jakoby - wydając Uchwałę - naruszono regułę § 4 ust. 7 uchwały mieszkaniowej. Kwestia metrażu posiadanego przez Wnioskodawcę Lokalu nie stanowiła w tym przypadku powoływanej przesłanki negatywnej dla udzielenia pomocy mieszkaniowej. Z uzasadnienia Uchwały nie wynika więc, aby sprawę Wnioskodawcy rozpoznano stosownie wnikliwie. Zadość temu nie mogły czynić nieco szersze wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę. Chybiony jest wprawdzie zarzut skargi, co do naruszenia przepisów K.p.a. Przedmiotowa sprawa nie podlegała bowiem rozpoznaniu w ramach regulacji danego aktu. Niemniej – co wskazano na wstępie - nie zwalniało to organu z powinności stosownego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia - po wnikliwym rozpoznaniu sprawy w jej istotnych aspektach, co odzwierciedlać ma uzasadnienie. Nie uczyniono temu zadość. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.