II SA/Wa 1815/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi I. J. – przedstawiciela ustawowego małoletniego D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniego D. J. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2011 r. I. J. zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie renty w drodze wyjątku na rzecz małoletniego syna D. po zmarłym ojcu S. J. We wniosku podniosła, że jest w chwili obecnej jedynym żywicielem rodziny, którą utrzymuje z wynagrodzenia za prace oraz zasiłku rodzinnego. Wyjaśniła, że ojciec małoletniego, który zmarł nagle, przez ostatnie kilka lat życia nie pracował, ponieważ miał problemy zdrowotne. ZUS Oddział w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił przyznania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym na rzecz małoletniego po zmarłym ojcu. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego D. J. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Podkreślił jednocześnie, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Organ podniósł, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że zmarły w wieku 37 lat ojciec dziecka posiadał udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 10 lat, 7 miesięcy i 26 dni. W latach 1993 – 1994 oraz 2002 – 2004 wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy. Ponadto pracę przestał wykonywać w listopadzie 2007 r. i do dnia śmierci w październiku 2010 r., tj. przez prawie 3 lata ojciec dziecka nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu przez ojca małoletniego uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionych przerwach nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ zaznaczył jednocześnie, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty, ocenie podlegała również sytuacja materialna z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W skierowanym do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. J. stwierdziła, że jest niezadowolona z wydanej decyzji. Do wniosku załączyła kopię dokumentacji lekarskiej wskazując, iż ojciec małoletniego nie mógł podjąć pracy zarobkowej w ostatnich latach życia, gdyż chorował na [...]. W oparciu o analizę powyższej dokumentacji lekarskiej, komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdziła u S. J. całkowitą trwałą niezdolność do pracy od dnia [...] października 2010 r. tj. od daty zgonu. I. J. w pisemnym oświadczeniu przesłanym do organu wyjaśniła, że zmarły S. J. w okresie przerwy w ubezpieczeniu od 7 sierpnia 1993 r. do 7 października 1994 r. sprawował opiekę nad małoletnią córką K. J. urodzoną [...] listopada 1991 r. ZUS Oddział w L. po uwzględnieniu powyższego okresu sprawowania przez S. J. opieki nad dzieckiem decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] ponownie odmówił przyznania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym dla małoletniego D. J. Prezes ZUS, rozpoznając ponownie sprawę o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego D. J., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2011 r., odmawiającą przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację wskazując, iż renta rodzinna w drodze wyjątku dla małoletniego dziecka nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Organ zaznaczył, iż przeprowadzone zostało postępowanie orzecznicze i orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. komisja lekarska ZUS ustaliła u ojca dziecka trwałą całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] października 2010 r., tj. na dzień śmierci. Ponadto przeprowadzono postępowania wyjaśniające dotyczące przebiegu ubezpieczenia ojca dziecka i obecnie udokumentowano 11 lat, 9 miesięcy i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Nadal w ubezpieczeniu ojca dziecka występują jednak przerwy w okresach od 29.11.2002 r. do 21.04.2004 r. i od 26.11.2007 r. do 20.10.2010 r., w czasie których nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Ze sprawy nie wynika natomiast, aby we wykazanych okresach ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie przez ojca dziecka zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, dotyczącej wcześniejszych problemów zdrowotnych zmarłego organ wyjaśnił, iż samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Na podstawie przedstawionej dokumentacji lekarskiej komisja lekarska ZUS ustaliła natomiast, że u ojca dziecka istniała całkowita niezdolność do pracy dopiero na dzień zgonu, tj. [...] października 2010 r. W myśl zaś art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalania daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem na stwierdzenie, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią natomiast wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. J. stwierdziła, iż według niej przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniego D. jest możliwe. Podkreśliła, że małoletni syn jest członkiem rodziny pozostałym po zmarłym, któremu odmówiono prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym, ponieważ jego ojciec nie przepracował 5 lat w ostatnim 10 – leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy. Zaznaczyła, że syn z uwagi na wiek nie może podjąć pracy zarobkowej. Utrzymuje się z jej wynagrodzenia za pracę w wysokości 1.386 zł brutto oraz zasiłku rodzinnego w wysokości 91 zł. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż nie ma wątpliwości, że małoletni D. J. jest osobą niezdolną do pracy i nie posiada prawa do renty w trybie ustawowym. Jednak żadna z tych okoliczności nie uzasadnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podobnie sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też odszkodowaniem za sam w sobie zgon rodzica. W sprawie nie wykazano zaś okoliczności uniemożliwiających zmarłemu podejmowanie zatrudnienia. Analiza dokumentacji lekarskiej dotyczącej zmarłego nie dała bowiem podstaw do ustalenia u niego, w okresie przed zgonem, choćby częściowej niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy poprzedzać zatem powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona – stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nie odpowiada powyższym wymogom. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., odmawiając małoletniemu D. J. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku stwierdził, iż po stronie ojca małoletniego nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy, która usprawiedliwiałaby niewypracowanie prawa do świadczeń w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. J. podniosła, że zmarły ojciec małoletniego w ostatnich latach życia nie mógł podjąć pracy zarobkowej, gdyż chorował na padaczkę. Do wniosku załączyła kopię dokumentacji lekarskiej zmarłego, w tym kart informacyjnych leczenia szpitalnego za lata 2007 – 2010. W oparciu o analizę powyższej dokumentacji lekarskiej, komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdziła u S. J. całkowitą trwałą niezdolność do pracy dopiero od dnia [...] października 2010 r. tj. od daty zgonu. Z przedstawionej przez matkę małoletniego dokumentacji lekarskiej wynika jednak w sposób niebudzący wątpliwości, że zmarły S. J. był w ostatnich latach życia osobą w stopniu znacznym uzależnioną od alkoholu, z występującymi co najmniej od roku 2007 objawami [...]. Regularnie hospitalizowaną na przełomie lat 2007 – 2010 z powodu zatruć lekami oraz alkoholem etylowym. Ojciec małoletniego S. J. zmarł w wieku 37 lat. Na datę zgonu, od której stwierdzono u niego całkowitą niezdolność do pracy, posiadał udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 11 lat, 9 miesięcy i 28 dni. W 10 – leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udowodniono zaś 4 lata, 4 miesiące i 10 dni tych okresów. Organ zarzucił w decyzji, że w okresie od 29 listopada 2002 r. do 21 kwietnia 2004 r. oraz od 26 listopada 2007 r. do 20 października 2010 r. zmarły nie wykonywał zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Odnosząc się zaś do argumentów podniesionych przez skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zaznaczył, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Powołał się przy tym na orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2011 r., która stwierdziła u S. J. całkowitą trwałą niezdolność do pracy dopiero od dnia [...] października 2010 r. tj. od daty zgonu. Odnosząc się do powyższej argumentacji organu, podkreślić należy, iż nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej ubezpieczonego uzasadniający przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenie aktywności zawodowej może być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 500/10 zwrócił uwagę, iż w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ustawodawca nie związał pojęcia szczególnych okoliczności z datą powstania niezdolności do pracy, co miałoby skutkować oceną zaistnienia tych okoliczności tylko do daty powstania niezdolności do pracy. Oczywiście trafne jest stanowisko organu, że początek całkowitej niezdolności do pracy ojca małoletniego należy liczyć od daty wskazanej w orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS, ale fakt ten powinien być badany jako jeden z elementów całokształtu stanu faktycznego sprawy, istotny dla jej oceny w aspekcie przesłanki szczególnych okoliczności. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest bowiem klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Szczególne okoliczności to zatem nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, oceniając przesłankę szczególnych okoliczności, nie można zatem nie uwzględnić faktu, że zmarły ojciec małoletniego był osobą od wielu lat uzależnioną od alkoholu, z występującymi co najmniej od roku 2007 nasilonymi objawami padaczki alkoholowej. Powyższa okoliczność wpływała niewątpliwie niekorzystnie na jego atrakcyjność na rynku pracy oraz obiektywną możliwość znalezienia przez niego zatrudnienia. Usprawiedliwiała też w pewnym sensie występującą przerwę w jego zatrudnieniu w latach 2007 – 2010. Nie można w tym kontekście pomijać faktu, że w latach 2007 – 2010 zmarły był wielokrotnie hospitalizowany z powodu zatruć lekami oraz alkoholem etylowym. Wprawdzie alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, jednak podlegać musi ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności, charakteryzujących określony przypadek i składających się na przebieg drogi życiowej określonej osoby w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego. Obiektywnie istniejąca sytuacja na rynku pracy w powiązaniu z problemami zdrowotnymi, które mimo braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, niewątpliwie posiadał zmarły, mogła zatem stanowić szczególną przyczynę, która uniemożliwiła mu wypracowanie odpowiednio dłuższego stażu ubezpieczeniowego w ostatnim 10 – leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, a tym samym nabycie przez małoletniego prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym. Alkoholizm, jak wiele innych chorób, jest dolegliwością, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. Sam fakt uzależnienia od alkoholu ojca małoletniego, mający niewątpliwie wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może więc być traktowany jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dziecko z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Powyższe okoliczności powinny być zatem szczegółowo zbadane i wyjaśnione przez organ, zważywszy, że wnioskowana przez skarżącą renta rodzinna w drodze wyjątku na rzecz małoletniego jest świadczeniem pochodnym od świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.