II SA/Wa 1815/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 06 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu postanawia - odrzucić skargę. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie zamiany lokalu, po rozpatrzenia wniosku J. S. o zamianę obecnie zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal większy z mieszkaniowego zasobu [...] W., działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (z późn. zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (z późn. zm.) oraz § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.): - wyraził zgodę na zamianę lokalu oraz rozstrzygnął o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu J. S. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem o zamianę obecnie zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal większy z mieszkaniowego zasobu [...] W. Organ ustalił, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w związku z czym brak jest podstaw do zamiany lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal o większej powierzchni. Organ uznał, że w przypadku wnioskodawczyni zasadna jest zamiana lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal o zbliżonym metrażu, albowiem wnioskodawczyni ponosi wysokie koszty ogrzewania, a źródłem utrzymania gospodarstwa domowego wnioskodawczyni jest jedynie emerytura. Wobec powyższego Zarząd Dzielnicy [...] wyraził zgodę na zamianę lokalu na lokal o zbliżonym metrażu z lepszym wyposażeniem technicznym i rozstrzygnął o zakwalifikowaniu i umieszczeniu J. S. na liście osób oczekujących na najem lokalu. O podjęciu przedmiotowej uchwały J. S. została poinformowana pismem Naczelnika [...] dla Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. J. S. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały, zarzucając pominięcie w rozstrzygnięciu sprawy syna ww. – R. S. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] W., pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], poinformował stronę, iż ww. uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Wyjaśnił, że przedmiotowy lokal – na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicy [...] o przydziale lokalu mieszkalnego z [...] sierpnia 1996 r. – od 1996 r. zajmuje J. S., a do zamieszkiwania w lokalu uprawniony został syn ww. R. S. We wniosku o zamianę lokalu J. S. ujęła syna R. S., jako osobę zgłoszoną do wspólnego gospodarstwa domowego. W toku postępowania ustalono, że R. S. w okresie od [...] września 2008 r. do [...] marca 2012 r. nie był zgłoszony do opłat czynszowych w lokalu nr [...] przy ul. [...], jako osoba zamieszkująca z najemcą, wobec powyższego utracił prawo zamieszkiwania w tym lokalu. Tym samym organ przyjął, że obecnie syn J. S. zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] bez wymaganej zgody właściciela lokalu, tj. [...] W. W myśl przepisów obowiązującej uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, przy rozpatrywaniu wniosków o zamianę uwzględniane są wyłącznie wnioski złożone przez osoby zamieszkujące w lokalu za zgodą właściciela. Wobec powyższego Zarząd Dzielnicy uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] wyraził zgodę za zamianę lokalu nr [...] przy ul. [...] na inny lokal z mieszkaniowego zasobu [...] W. z zaznaczeniem, iż uzyskiwany w ramach zamiany lokal będzie dostosowany strukturą do jednoosobowego gospodarstwa. Pismem z dnia 09 września 2014 r. J. S. wniosła - za pośrednictwem organu - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] ([...] września 2014 r. - data wpływu pisma do organu). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią żądania była kwestia zamiany zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal większy z mieszkaniowego zasobu [...] W. Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zgodnie z którym w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli: celem zamiany jest uzasadniona poprawa warunków mieszkaniowych poprzez zamianę na lokal o większej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej, jeśli spełnione są kryteria określone w § 4, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 pkt 3 i § 5 ust. 3a. Ostatecznie organ, działając na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), wyraził zgodę na zamianę lokalu na lokal o zbliżonym metrażu i rozstrzygnął o zakwalifikowaniu i umieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 ww. uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. W myśl § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. uchwały, w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli: zamiana na lokal o zbliżonym metrażu jest wywołana uzasadnioną potrzebą zmiany lokalizacji, kondygnacji, wyposażenia technicznego. Powyższe uregulowanie nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...] W., wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu, kwestia zamiany lokali nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zamiana lokali stanowi bowiem wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.