II SA/Wa 1818/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - H. S. wniosła o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ustalającej składniki uposażenia, nazwanej przez stronę "angażem". [...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ustalającej składniki uposażenia. Organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP przeniósł H. S. z dniem [...] października 2014 r. z Komendy Wojewódzkiej PSP w [...] do dalszej służby w Komendzie Powiatowej PSP w [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Powiatowy PSP w [...] w dniu [...] października 2014 r. wydał akt mianowania na stanowisko. W tym samym dniu Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej wydał decyzję ustalającą składniki uposażenia H. S., tzw. "angaż". W ocenie organu "angaż" posiada cztery niezbędne elementy wymagane dla decyzji, zatem można rozpatrywać jego zgodność z prawem na podstawie art. 156 k.p.a. Organ stwierdził, że Komendant Powiatowy PSP w [...] był przełożonym H. S. i miał prawo wydać angaż ustalający składniki uposażenia. Zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP nie ma podstaw do uznania tego aktu za akt, który kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności. Spośród przesłanek nieważności określonych art. 156 k.p.a. H. S. wskazała w swoim piśmie z dnia [...] września 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. na fakt wydania tego dokumentu przez organ niewłaściwy tj. przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Podała, że Komendant Powiatowy PSP w [...] nie był jej przełożonym służbowym w czasie wydania tego dokumentu. Organ podniósł, że decyzja nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności i była wykonalna już w dniu [...] października 2014 r. Do dnia jej późniejszego uchylenia (ex nunc) przez Komendanta Głównego PSP decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] H. S. była podwładną Komendanta Powiatowego PSP w [...], a ten organ był jej przełożonym uprawnionym do mianowania zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). Składniki uposażenia zostały ustalone w oparciu o obowiązujące na dzień wydania zaskarżonego dokumentu rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 37, poz.212). Ponadto zachowano [...] H. S. stawkę uposażenia zasadniczego pobieranego wcześniej na zajmowanym stanowisku [...] zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o PSP (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) w związku z przeniesieniem na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej stawki uposażenia zasadniczego. W odwołaniu strona wskazała, że Komendant Powiatowy PSP w [...] nigdy nie był jej przełożonym i nie miał prawa ustalania składników jej uposażenia. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie wystąpiło sześć przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołująca się zakwestionowała nadanie decyzji o przeniesieniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ zaakceptował ustalenia stanu faktycznego sprawy i wskazał dodatkowo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r. oddalił skargę H. S. na decyzją Komendanta Głównego PSP nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., którą organ ten uchylił decyzję nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w sprawie przeniesienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie stwierdzając przesłanek nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r. ustalającej składniki uposażenia, wskazał, że H. S. w okresie od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. była strażakiem pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zatem na początku tego okresu kierownik tej jednostki organizacyjnej był jej przełożonym i miał prawo, a nawet obowiązek wydania aktu mianowania na stanowisko i ustalenia składników uposażenia. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że pismo ustalające składniki uposażenia strażaka, tzw. angaż, jest decyzją administracyjną. Komendant Główny PSP nie zgodził się z twierdzeniem strony, że w niniejszej sprawie administracyjnej wystąpiło sześć przesłanek opisanych art. 156 § 1 k.p.a. Podniósł, że strona nie poparła twierdzenia żadnymi argumentami. Wobec podważania nadaniu decyzji z dnia [...] października 2014 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, organ stwierdził, że powyższe nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2014 r. nie jest obciążona wadą powodującą jej nieważność, a decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. jest zgodna z prawem. Decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji i decyzji Komendanta Powiatowego PSP w [...] z dnia [...] października 2014 r. ustalającej składniki uposażenia. W ocenie strony w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ I i II instancji nie przeanalizował całości sprawy i w trakcie prowadzonego postępowania nie odniósł się do stawianych zarzutów. Organy nie wytłumaczyły w sposób jednoznaczny wszystkich aspektów sprawy. Podała, że przeniesienie strażaka bez jego zgody jest rażącym naruszeniem prawa, do czego Komendant się nie ustosunkował podczas badania całości sprawy. Skarżąca podała, że bez jej zgody przeniesiono ją do służby w innej miejscowości, do niższej hierarchicznie jednostki organizacyjnej, na niższe stanowisko służbowe, co stanowi rażące naruszenie art. 37 c ust. 1 ustawy o PSP. Skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, iż przeniesienie jej nastąpiło na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, Komendant Powiatowy PSP w [...] nigdy nie był jej przełożonym i w związku z powyższym nie miał uprawnień do wydawania jakichkolwiek decyzji, angażów w stosunku do jej osoby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia. Wskazano, że uwzględniając nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] października 2014 r. o przeniesieniu, H. S. pełniła służbę w Komendzie Powiatowej PSP w [...] w okresie od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r., czyli do dnia uchylenia decyzji o przeniesieniu. Wydanie angażu na początku tego okresu było obowiązkiem przełożonego. Obecna analiza, czy przeniesienie strażaka bez jego zgody do innej jednostki organizacyjnej jest rażącym naruszeniem prawa, nie jest celowa, bowiem nie to jest przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącego wydania angażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja i decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] czerwca 2015 r. odpowiadają prawu. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej oceny w zakresie przesłanek nieważności określonych w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ustalającej składniki uposażenia. Ustalenie, że uposażenie strażaka określane jest w formie decyzji administracyjnej nie budzi wątpliwości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalony jest także pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, wyrok NSA z 11 lutego 1998 sygn. akt III SA 1067/96, orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez ten kodeks lub ustawy szczególnych przypadkach. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W sprawie jest bezsporne, że H. S. została przeniesiona do Komendy Powiatowej PSP w [...] decyzją Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] z dnia [...] października 2014 r., opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., która następnie została uchylona decyzją Komendanta Głównego PSP z dnia [...] grudnia 2014 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 284/15 oddalił skargę H. S. na decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Uchylenie decyzji KWPSP w sprawie przeniesienia skarżącej do KPPSP w [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie oznacza, wbrew twierdzeniom skarżącej, że Komendant Powiatowy PSP w [...] nigdy nie był jej przełożonym. Wywodzenie powyższego przez skarżącą w stanie faktycznym tej sprawy nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Trafnie organy wskazały, że decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] grudnia 2014 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania wywołała skutek ex nunc. Nie ma tym samym podstaw do twierdzenia, że Komendant Powiatowy PSP w [...] nie był organem właściwym do wydania decyzji ustalającej składniki uposażenia skarżącej. Skoro decyzja przenosząca skarżącą do KPPSP w [...] pozostawała w obrocie prawnym, to skarżącą pozostawała funkcjonariuszem KPPSP w [...]. Komendant Powiatowy PSP w [...] po wydaniu aktu mianowania z dnia [...] października 2014 r. obowiązany był wydać decyzję ustalającą składniki uposażenia na zajmowanym stanowisku, co też uczynił. Decyzja w przedmiocie uposażenia nie była obarczona ani wadą w postaci wydania jej przez niewłaściwy organ, ani nie była wydana z naruszeniem prawa, które można byłoby kwalifikować jako rażące. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca. Składniki uposażenia zostały ustalone w oparciu o obowiązujące na dzień wydania zaskarżonego dokumentu rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz.212). Zachowano przy tym stawkę uposażenia zasadniczego pobieranego wcześniej przez skarżącą na zajmowanym stanowisku [...] zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) w związku z przeniesieniem na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej stawki uposażenia zasadniczego. W sprawie tej istniała podstawa prawna do wydania decyzji, decyzja nie była niewykonalna w dniu wydania. Nie zaszły też pozostałe określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki, na które zresztą strona się nie powoływała. Sądowi z urzędu wiadome jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1979/15 oddalił skargę H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji KPPSP w [...] z dnia [...] października 2014 r. stanowiącej akt mianowania H. S. na stanowisko [...] w KPPSP w [...]. Sąd nie ma podstaw, aby w niniejszej sprawie dokonywać ustaleń w zakresie zgodności z prawem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2014 r. w sprawie przeniesienia do dalszej służby w KPPSP w [...], tak jak i podstaw takich nie miał organ prowadzący postępowanie nieważnościowe w sprawie decyzji ustalającej składniki uposażenia. Powyższe wykracza bowiem poza granice rozpoznawanej sprawy. Trafnie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Komendant Główny PSP stwierdził, że prawidłowo [...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ustalającej składniki uposażenia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.