II SA/Wa 1822/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Iwona Dąbrowska, , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. L. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie dodatku za znajomość języka obcego oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy § 2 własnego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w przedmiocie wygaśnięcia § 1 rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. przyznającego dodatek za znajomość języka [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w § 1, wydanym na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 74, poz. 676) § 6 ust. 1 pkt 1, 6 ust. 2 pkt 4 i § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408) przyznał R. L. z dniem [...] kwietnia 2012 r. dodatek za znajomość języka [...] w wysokości 20% najniższego uposażenia – płatny bezterminowo. Następnie tym samym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w § 2 Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wydanym na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w zw. z § 2 ust. 2 w zw. ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. poz. 433), stwierdził wygaśnięcie powyższego rozkazu przyznającego dodatek za znajomość języka [...]. R. L. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wystąpił do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że w jego ocenie przepis prawa będący podstawą do wygaśnięcia przedmiotowych dodatków jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, albowiem godzi w zasadę praw nabytych. W rozkazie z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującym w mocy rozkaz I instancji organ w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 162 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, obowiązany jest do stwierdzenia jej wygaśnięcia jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa. Organ wyjaśnił, że był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ponieważ, z uwagi na wygaśnięcie prawa do dodatku za znajomość języka obcego, powyższa decyzja, stała się bezprzedmiotowa. Nadto stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje wprost przepis prawa. W dniu 5 maja 2012 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia zmieniającego, prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. W świetle zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, na Szefie ABW ciąży obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w formie rozkazu personalnego, o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego. Dlatego też organ zobligowany został do wykonania woli normodawcy. Powyższy rozkaz stał się przedmiotem skargi R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił rozkazowi obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 119 ust. 2 i art. 120 ustawy o ABW i AW, zgodnie z którą dodatek językowy ma charakter stały i zobowiązuje a nawet uprawnia organ wykonawczy do jego określenia i nie daje uprawnień do jego cofnięcia w drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz obrazę przepisów proceduralnych tj.: art. 77 § 1 kpa, polegającą na zaniechaniu wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 10 kpa, polegającą na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, art. 107 § 3 kpa, polegającą na braku wskazania w uzasadnieniu faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których oparto rozstrzygnięcie oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa polegającą na wprowadzeniu w błąd w pouczeniu iż "Rozkaz niniejszy jest ostateczny", w sytuacji gdy w świetle art. 16 § 1 kpa tylko "decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne", a od przedmiotowego rozkazu personalnego nr 1537 służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i tym samym nie jest on ostateczny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, czy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. w zakresie, w jakim cofa dodatek językowy dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w sytuacji gdy art. 119 ust. 2 i art. 120 ustawy o ABW i AW przewiduje, iż dodatek językowy ma charakter stały i zobowiązuje, a nawet uprawnia organ wykonawczy do jego określenia i nie daje uprawnień do jego cofnięcia w drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, jest zgodne z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga R. L. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str. 861 i nast.). Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek. (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r., s. 668 i nast., wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. I OSK 2263/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, wygaśnięcie rozkazu personalnego przyznającego skarżącemu dodatek za znajomość języka obcego, wskazując, że uprawnienie to uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408) zostało wygaszone, poprzez § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. poz. 433) z dniem 5 maja 2012 r. Zgodnie z jego treścią, prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego (§ 2 ust. 2). Zatem w ocenie Sądu zaistniała okoliczność, na podstawie której należało uznać, że dotychczasowa decyzja przyznająca skarżącemu dodatek za znajomość języków obcych stała się bezprzedmiotowa, zmienił się bowiem stan prawny - została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa cytowany powyżej § 2 ust 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r. Nie można stwierdzić, by Prezes Rady Ministrów wydając powyższe rozporządzenie z 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz.154 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Użyty tu zwrot "przyznawanie", winien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad cofania przedmiotowych dodatków. Przechodząc natomiast do głównego zarzutu skargi naruszenia art. 119 ust 2 w zw. z art. 120 cytowanej ustawy należy wskazać, że jest on nietrafny. Jak słusznie wskazuje organ na uposażenie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stosownie do art. 115 cytowanej ustawy składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, które mogą ulegać zmianie. Rodzaje dodatków wymienia art. 119 ust 1 cytowanej ustawy: dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Natomiast wysokość dodatków, zasady ich przyznawania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby określa cytowane już rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z aktu tego, w brzmieniu sprzed 5 maja 2012 r., nie wynika, by dodatek za znajomość języków obcych miał charakter stały, tak jak wskazuje skarżący – o charakterze prawa nabytego. Przepisy cytowanego rozporządzenia przyznawały bowiem owo uprawnienie ale jedynie w sytuacji spełnienia określonych wymogów – znajomości języka obcego, a także wskazywały czas na jaki jest ono przyznane (rok, 5 lat, bezterminowo). Gdyby natomiast dodatek ten miał mieć charakter prawa nabytego stałego, nie byłoby potrzeby określania okresu przyznania. Zatem należy wskazać, że stwierdzenie "bezterminowo" nie oznacza nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, ale raczej wskazuje bliżej nieokreślony czas, w którym dodatek ten przysługuje. Natomiast stwierdzenie w art. 119 ust 2 cytowanej ustawy, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zbędnym było zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności omawianych przepisów z Konstytucją, z uwagi na brak wątpliwości co do ich konstytucyjności. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy wskazać, ze również one nie zasługują na uwzględnienie. Skoro bowiem wygaszenie spornego uprawnienia nastąpiło z mocy samego prawa, to skarżone rozstrzygnięcie ma charakter deklaratoryjny, zatem organ nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego, a tym samym, nie mógł dopuścić się zarzucanych naruszeń procedury. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.