II SA/Wa 1823/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), odmówił wyłączenia stosowania wobec W. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym. Skarżący W. K., reprezentowany przez adwokata, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby oraz realizowane w ramach jej przebiegu zadania. Skarżący podniósł, iż podczas pełnienia obowiązków oficera ochrony osobistej dbał o bezpośrednie bezpieczeństwo osób objętych ochroną, przede wszystkim dokonując zabezpieczenia uroczystości z ich udziałem. Przedmiotowa służba, zdaniem skarżącego, wymagała od niego zwiększonego zaangażowania oraz 24-godzinnej dyspozycyjności, z uwagi też na zagraniczne podróże i wizyty. Dodatkowo, skarżący zaznaczył, że służba pełniona przez niego w Biurze Ochrony Rządu wielokrotnie była realizowana w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Skarżący podkreślił ponadto, że posiadał dostęp do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę państwową o najwyższej klauzuli, co świadczyło o braku jakichkolwiek podejrzeń w zakresie nieprawidłowego wykonywania przez skarżącego zadań po 1990 r. Skarżący podniósł, że odpowiadał za zorganizowanie zabezpieczenia wizyt w Polsce przedstawicieli innych państw, zaś o szczególnej rzetelności wykonywania przez skarżącego obowiązków oraz zadań służbowych podczas pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu świadczą przyznane mu nagrody, pochwały, opinie oraz wyróżnienia. Jednocześnie, skarżący zauważył, iż porównując okres 4 lat i 9 miesięcy pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego z okresem całej służby pełnionej przez niego przez 25 lat i 5 miesięcy na rzecz Państwa Polskiego, należy uznać, iż okres służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. był krótkotrwały. W tej sytuacji, mając na względzie opisane okoliczności, strona skarżąca uznała, że zachodzą wszelkie podstawy do wyłączenie zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego W. K. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy. W uzasadnieniu decyzji administracyjnej organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący W. K. został zwolniony ze służby w Biurze Ochrony Rządu z dniem [...] grudnia 2011 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Następnie, Minister stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] listopada 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 4 lat i 9 miesięcy. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 28 lat i 2 miesiące. Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego funkcjonariusza. Minister zauważył, że z informacji tej wynika, iż skarżący od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] grudnia 1997 r. oraz od dnia [...] marca 1998 r. do dnia [...] grudnia 2000 r. pełnił służbę na stanowiskach przewidzianych do kierowania działaniami specjalnymi i na stanowiskach bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań specjalnych w BOR, na których pełnienie służby uprawnia do podwyższenia wymiaru emerytury o 1% za każdy rok pełnienia służby. Ponadto, jak zauważył Minister, Komendant Służby Ochrony Państwa wskazał, iż skarżący od dnia [...] stycznia 2003 r. do dnia [...] grudnia 2003 r. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uczestnicząc ponad 30 dni w roku w fizycznej ochronie osób i mienia, spełniający tym samym wymogi do podwyższenia wymiaru emerytury o 0,5% za wskazany okres. Minister podkreślił również, że z informacji Komendanta Służby Ochrony Państwa wynika, że w trakcie pełnienia służby skarżący był wyróżniony 11 razy nagrodą pieniężną, jednokrotnie otrzymał podziękowanie i był pozytywnie opiniowany. Z informacji tej wynikało również, że skarżący został odznaczony Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju" i Srebrnym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", Brązowym Medalem "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny", Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Krzyżem Zasługi i Złotym Krzyżem Zasługi oraz Odznaką Honorową Biura Ochrony Rządu. Ponadto, jak zauważył Minister, z przekazanej opinii o przebiegu służby skarżącego wynikało także, że skarżący nie był karany dyscyplinarnie, choć w 2006 r. prowadzono postępowanie dyscyplinarne, które zakończyło się uniewinnieniem wnioskującego. Dodatkowo, w przesłanym materiale zaznaczono, że skarżący nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym Ministerstwa Sprawiedliwości. Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, Minister zauważył, że organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister stwierdził, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Organ zauważył ponadto, że warto podkreślić, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 28 lat, 1 miesiąc i 29 dni, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa stanowi okres 4 lat i 9 miesięcy, co w konsekwencji stanowi około 17% całego okresu służby. W tej sytuacji, organ uznał, że w przypadku skarżącego nie można mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej przez niego na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ zauważył bowiem, że niemal 5-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem Ponadto, Minister stwierdził, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia przez niego służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister zauważył, że również w opinii Komendanta Służby Ochrony Państwa skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu. Jednocześnie, organ podniósł, iż w przesłanych przez Komendanta SOP aktach sprawy potwierdzono istnienie odpowiednich zaświadczeń o podwyższeniu wymiaru pobieranego przez skarżącego świadczenia odpowiednio o 1% i o 0,5% za okresy: od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] grudnia 1997 r., od dnia [...] marca 1998 r. do dnia [...] grudnia 2000 r. oraz od dnia [...] stycznia 2003 r. do dnia [...] grudnia 2003 r. Minister uznał jednak, że zawarte w uzasadnieniu wniosku strony skarżącej argumenty dotyczące zaangażowania w skuteczność działania Biura Ochrony Rządu, a także wskazanie przez skarżącego na uzyskiwanie przez niego znaczących wyników w służbie, pełną dyspozycyjność, czy też dużą odpowiedzialność oraz gotowość do podejmowania nietypowych decyzji, nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście niespełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy p zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Mając na względzie powyższe, Minister wskazał, że obie przesłanki określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy muszą zostać spełnione łącznie, aby zaistniała możliwość wyłączenia zastosowania wobec strony skarżącej przepisów tej ustawy. Reasumując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że skoro "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona skarżąca legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, to uznać należy, iż uprawnienie z art. 8a cyt. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, albowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister wskazał jednocześnie, że biorąc pod uwagę powyższe stanowisko wynikające z całokształtu zebranego materiału dowodowego, należy uznać za bezprzedmiotowe przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. dowodu z dokumentów załączonych do przedmiotowego wniosku oraz dowodu z zeznań skarżącego na okoliczność pełnienia przez stronę skarżącą służby w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. Organ stwierdził bowiem, że nie zakwestionował spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżący zarzucił organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na błędnym uznaniu, że okres pełnionej służby przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj. 4 lata i 9 miesięcy nie jest okresem krótkotrwałym, podczas gdy w ujęciu bezwzględnym, jak również w ujęciu proporcjonalnym, służba ta stanowi około 17% całego okresu służby pełnionej przez skarżącego, b) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na błędnym uznaniu, iż niniejsza sprawa, zainicjowana wnioskiem skarżącego, nie ma charakteru uzasadnionego przypadku, podczas gdy brak jest jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby zakwestionować rzetelności służby pełnionej przez skarżącego (także po 12 września 1989 r.), co również zostało przyznane przez organ, c) naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez niezastosowanie i zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia przesłanek przyjętych za podstawę wydanej decyzji, w szczególności z uwagi na niewyjaśnienie: - dlaczego, pomimo tego, że okres służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tak w ujęciu bezwzględnym jak i w ujęciu proporcjonalnym (4 lata 9 miesięcy w stosunku do 28 lat i 1 miesiąca - tj. 17%) nie jest okresem krótkotrwałym, - dlaczego, pomimo tego, że organ nie kwestionuje rzetelności wykonywanych zadań przez skarżącego w okresie pełnionej przez niego służby w Biurze Ochrony Rządu, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać wątpliwości rzetelności służby skarżącego, to jednak - w ocenie organu - nie spełnia on uzasadnionego przypadku, który umożliwiłby zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: a) naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - polegającego na błędnej wykładni pojęcia "krótkotrwałości" (krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.), przez przyjęcie wyłącznie wykładni językowej oraz uznanie, że z dyspozycji tego pojęcia wynika, iż "krótkotrwałość" oznacza "nietrwałość przelotność, chwilowość", a w konsekwencji pominięcie również wykładni celowościowej (teleologicznej), systemowej oraz funkcjonalnej, podczas gdy z treści tego pojęcia - biorąc pod uwagę również okres "służby na rzecz totalitarnego państwa" (o której mowa w art. 13b ust. 1 ww. ustawy), który wynosi ok. 46 lat (od dnia 22 lipca 1944 roku do dnia 31 lipca 1990 roku) wynika, iż pojęcie "krótkotrwałość" należy odnosić również do czasookresu służby, która została uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa - ale równocześnie przez pryzmat konkretnego przypadku, co w konsekwencji spowodowało również, iż dokonana przez organ wykładnia powoduje niczym nieuzasadnione faworyzowanie osób, które rozpoczęły służbę bliżej "granicy" 31 lipca 1990 r., pomimo tego, że faktycznie ich służba niczym nie różni od służby (czasookresu tej służby), którą pełniły osoby, które rozpoczęły służbę dalej daty 31 lipca 1990 r., co równocześnie powoduje zachwianie zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, b) naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - polegającego na błędnej wykładni pojęcia "krótkotrwałości" (krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.), przez uznanie, że prawidłowe rozumienie tego pojęcia oznacza "nietrwałość, przelotność, chwilowość", podczas gdy pojęcie to odnosi się do "służby", czyli de facto aktywności zawodowej (pełnienie służby/wykonywanie obowiązków/pracę), a tym samym pojęcie "krótkotrwałości" w odniesieniu do osoby aktywnej zawodowo powinno uwzględniać również te okoliczności, że nie jest normą zmiana pracy (służby) np. po okresie 1 lub 3 miesięcy, albowiem w takiej sytuacji pracownik (osoba, która pełni służbę), który zwalnia się lub jest zwalniany, właśnie w okresach kilkumiesięcznych uznawany jest za osobę, która nie radzi sobie z obowiązkami (np. nie sprawdza się w okresie próbnym), ponadto jeśli chodzi o osoby, które w swoim dorobku zawodowym pracują (pełnią funkcję) w jednym miejscu pracy raptem po kilka miesięcy - to ich praca charakteryzuje się tym, że nie wymaga ona kwalifikacji (pracownicy są łatwo zastępowalni), jak również tego rodzaju praca jest bardzo nisko płatna (takiemu pracownikowi łatwo odejść z takiej pracy), c) naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż służba pełniona przez skarżącego, na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu cyt. ustawy, przez łączny okres 4 lata i 9 miesięcy nie jest służbą krótkotrwałą, podczas gdy faktycznie porównanie okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa do okresu całej służby powinno doprowadzić organ do przekonania, że służba, jaką pełnił skarżący miała charakter krótkotrwały, d) naruszenie art. 8a ust. 1 w zw. z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania (i nie wystąpiły łącznie przedmiotowe przesłanki do ubiegania się przez skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przesłanek z art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy), mimo tego, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno doprowadzić Ministra do konkluzji, że wobec skarżącego zaistniały przesłanki oraz okoliczności, które uzasadniały zastosowanie przedmiotowych włączeń, a w konsekwencji zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że - wbrew stanowisku Ministra - uznać należy, iż okres służby, którą pełnił skarżący, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym uznać należy za okres krótkotrwały, co w konsekwencji oznacza, że skarżący spełnił przesłankę, o której mowa w art 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że organ nie wyjaśnił również, dlaczego niniejsza sprawa nie ma charakteru uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pomimo tego, że - jak sam organ stwierdził - nie kwestionuje on rzetelności wykonywanych zadań przez skarżącego w okresie pełnionej przez skarżącego służby w Biurze Ochrony Rządu, jak również nie kwestionując, iż dokumenty zgromadzone w sprawie (w szczególności pochwały, medale, odznaczenia oraz służbowe opinie) nie zawierają treści, które mogłyby poddawać wątpliwości rzetelności służby skarżącego. Skarżący zarzucił, że dokonanie przez organ wyłącznie językowej wykładni pojęcia "krótkotrwały" nie znajduje racji bytu, albowiem stoi to w oderwaniu od okresu, jaki został uznany przez ustawodawcę za okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Ponadto, skarżący uznał, że dokonywanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyłącznie wykładni językowej powoduje również, że inaczej pojęcie "krótkotrwałości" będzie rozumiane w stosunku do osób, które pełniły służbę przez ten sam całkowity okres - ale w latach 60, 70-tych lub 80-tych, a inaczej w stosunku do tych samych osób - ale, które rozpoczęły pełnienie służby np. 1 stycznia 1990 r. Reasumując, skarżący zarzucił, że wykładnia, którą zaproponował Minister, w sposób nieuprawniony faworyzuje osoby, które rozpoczęły pełnienie służby bliżej ustawowej "granicy" 31 lipca 1990 r. od osób, które rozpoczęły pełnienie tej służby w okresach wcześniejszych, pomimo tego, że faktyczny okres pełnienia służby jest identyczny. Jednocześnie, skarżący stwierdził, że dokonanie przez organ wyłącznie wykładni językowej prowadzi do sprzecznych i absurdalnych wniosków, albowiem tak naprawdę nie liczy się rzeczywisty okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu cyt. ustawy, lecz znaczenie ma okres rozpoczęcia tej służby (im bliżej 31 lipca 1990 r., tym korzystniej dla poszczególnego funkcjonariusza). W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, odrzucenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji możliwości dokonania również wykładni pozajęzykowej pojęcia "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 roku", w sposób nieuprawniony różnicuje osoby, które znajdują się w identycznej sytuacji prawnej, albowiem pomimo tego samego okresu pełnienia służby, ich sytuacja prawna rożni się w zależności od tego, kiedy tę służbę rozpoczynali. Ponadto, skarżący zauważył, że dokując porównania okresu służby, jaką pełnił on przed dniem 31 lipca 1990 r. (4 lata i 9 miesięcy) do okresu uznanego przez ustawodawcę za okres totalitarnego państwa (od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., czyli do około 46 lat), to w ujęciu proporcjonalnym okres ten odpowiada ok. 10%. Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że w realiach niniejszej sprawy dokonanie przez Ministra prawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy powinno sprowadzać się do przypisania pojęciu "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 roku" znaczenia nie tylko językowego, ale również funkcjonalnego, systemowego oraz celowościowego, biorąc jednocześnie pod uwagę rolę, jaka rzeczywiście była pełniona przez Biuro Ochrony Rządu w tzw. totalitarnym państwie oraz funkcji, jaką pełnił skarżący. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ wskazał, że w uzasadnieniu spornej decyzji dokładnie przeprowadzono analizę wykładni pojęć nieostrych zawartych w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister uznał, że nie sposób przyjąć, by pełniona przez skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa miała charakter krótkotrwały, skoro skarżący pełnił wspomnianą służbę przez okres 4 lat i 9 miesięcy, tj. około 17% całego okresu służby). Według organu, okresu tego nie można uznać za krótkotrwały zarówno według kryterium samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu służby, w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby. Ponadto, organ wskazał na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/ Wa 1991/18, z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1584/18, a także z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt Il SA/Wa 7/19, które potwierdzać mają prawidłowość przyjętej przez organ oceny krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister zauważył ponadto, że w toku prac komisji sejmowych nad projektem ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy podnoszono kwestię nadmiernej uznaniowości w ocenie "krótkotrwałości" służby, jako jednej z przesłanek zawartych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz rozważano m.in. wprowadzenie jednoznacznej definicji tego pojęcia poprzez wskazanie procentowego stosunku pełnionej na rzecz totalitarnego państwa służby do całego okresu służby. Jednakże, jak wskazał organ, ostatecznie zdecydowano o pozostawieniu organowi wydającemu decyzję swobody w ocenie tejże przesłanki przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji, Minister uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - wydając sporną decyzję, organ wyjaśnił prawidłowo zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a także w sposób kompletny zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, który był wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga W. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji obu wskazanych wyżej uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy. Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] czerwca 2019 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r., odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego W.K. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m.in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m.in. wyroki Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], czy też z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...]). W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów ubezpieczeń społecznych, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Mając na względzie powyższe, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących. Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż opisane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów cyt. ustawy nie mogą mieć wprost istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącego W. K. przepisów cyt. ustawy, albowiem decyzja ta, w przeciwieństwie do podlegających ocenie sądów powszechnych decyzji organu emerytalno-rentowego, oparta jest na innej normie prawnej, tj. przepisie art. 8a ust. 1 wspomnianej ustawy. Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy). W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny. W tej sytuacji, należy bowiem podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405). Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Instytut Nauk Prawnych PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - zawierające przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". Według Sądu, taka właśnie sytuacja - wbrew niewłaściwej ocenie Ministra - ma miejsce w niniejszej sprawie. Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 4 lat i 9 miesięcy. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że skarżący W. K. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] listopada 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 28 lat i 2 miesiące. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 28 lat i 2 miesiące, uznać należy, że służba przez okres 4 lat i 9 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego obejmująca również okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie zarówno na pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]i kopię akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przy tym piśmie, jak również na pismo Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] kwietnia 2018r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie. Minister wyraźnie stwierdził, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister uznał jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew bezpodstawnym sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa. W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. W tej sytuacji, skoro zatem, w odniesieniu do skarżącego spełnione zostały oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, to obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W ocenie Sądu, próżno jednak doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie. Za takie nie sposób bowiem uznać ogólnego stwierdzenia, jakie w tych sprawach używa Minister, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, "gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", bowiem nie odnosi się ono w jakimkolwiek stopniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, stawiając powyższą tezę Minister nie wskazał ani tego, jakie osiągniecia w służbie uznaje za "wybitne" ani również tego "na tle" których funkcjonariuszy strona skarżąca miałaby się "wyróżniać", gdy wskazuje na "pozostałych" funkcjonariuszy. Niezależnie od dostrzeżonego braku jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, podnieść należy również, iż prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać, jakie osiągnięcia mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki). To samo dotyczy użytego przez Ministra pojęcia "nadzwyczajnych osiągnięć". Niezależnie od powyższego, należy również wskazać - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo. Warto w tym miejscu zauważyć, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach do wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19). Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z którą, skarżący spełnienia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, a także dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie, rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.