II SA/Wa 183/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Andrzej Kołodziej, Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił K.S. świadczenia w drodze wyjątku - renty rodzinnej po zmarłej matce D.S. W uzasadnieniu do ww. decyzji Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153 poz. 1227 ze zm., dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: • jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; • nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; • nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; • nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił również, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. Dlatego też Prezes ZUS zbadał przede wszystkim okoliczności odnoszące się do zmarłej matki strony. W trakcie postępowania stwierdzono, że w latach 1972 - 1983 wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, zaś od dnia [...] sierpnia 2000 r. do [...] września 2007 r., tj. do dnia śmierci D.S. nie była zatrudniona ani nie podjęła innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W związku z tym, że w wymienionych przerwach wobec matki strony nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, organ nie dopatrzył się szczególnych okoliczności, które mogłyby być powodem do przyznania renty. Łączny okres składkowy i nieskładkowy zmarłej wynosi 20 lat, 4 miesiące i 16 dni, a w ostatnim dziesięcioleciu przed zgonem matki strony zamiast wymaganych 5 lat udokumentowano 2 lata, 9 miesięcy i 18 dni tych okresów. W ocenie Prezesa ZUS brak jest więc warunków do przyznania świadczenia z art. 83 cyt. ustawy. Wskutek wniosku K.S. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 maja 2011r., sygn. akt II SA/Wa 790/11 uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ZUS, decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] grudnia 2010r., nr [...], odmawiającą skarżącemu przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 790/11 i nadesłaniem przez wnioskodawcę dokumentacji medycznej dotyczącej jego zmarłej matki, sprawa została skierowana do lekarza orzecznika ZUS celem ustalenia dokładnej daty, stopnia i trwałości niezdolności do pracy przed dniem śmierci. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2011 r. D.S. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od [...] sierpnia 2007 r. Organ zauważył, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż matka wnioskodawcy w okresach od [...] czerwca 1972 r. do [...] maja 1983 r. oraz od [...] sierpnia 2000 r. do [...] sierpnia 2007 r. nie wykonywała zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Mając na uwadze fakt, iż nie miała w powyższych okresach orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, w ocenie organu nie można przyjąć, że brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nastąpił ze względu na szczególne okoliczności spowodowane stanem zdrowia. Organ wskazał, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej z dnia [...] października 2010 r. wnioskodawca wprawdzie podniósł, że jego matka nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na fakt, iż chorowała. Należy jednak zauważyć, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W judykaturze od dawna utrwalony jest bowiem pogląd, w świetle którego ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Problemy zdrowotne matki wnioskodawcy przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy mogły ograniczać, natomiast nie uniemożliwiały całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi. Ponadto organ wyjaśnił, iż w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy zebrany w sprawie organ nie mógł więc uznać, że matka wnioskodawcy nie spełniła warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności. Nie ma zatem podstaw do przyznania wnioskodawcy renty rodzinnej w drodze wyjątku. Dodatkowo organ zauważył, że z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, iż wnioskodawca pobiera zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w wysokości 444 zł miesięcznie, co nie pozwala na uznanie, iż pozostaje on bez niezbędnych środków utrzymania. Skargę na powyższą decyzję wniósł K.S., nie zgadzając się z ustaleniami organu. Wskazał, że jego matka nie mogła odwołać się od orzeczenia lekarza orzecznika, bowiem w chwili wydania tego orzeczenia już nie żyła. Skarżący powołał się również na trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarżący w chwili swego wypadku, który spowodował u niego niezdolność do pracy absolutnie nie zaliczał się do kręgu osób mogących ubiegać się o rentę rodzinną po zmarłym rodzicu - nie uczył się już od dawna. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna nie jest świadczeniem należnym każdemu dorosłemu dziecku zmarłego rodzica, które w jakiś, dowolnie długi czas po śmierci rodzica i po własnym przerwaniu nauki i usamodzielnieniu się, w wyniku wypadku stało się niezdolne do pracy. Fakt ten, leżący po stronie skarżącego i nie pozostający w związku z sytuacją ubezpieczeniową jego matki, już sam w sobie wyklucza go spośród osób mogących ubiegać się o świadczenie rodzinne. Nie było zaś przeszkód, by skarżący podjął pracę i sam zapewnił sobie świadczenia na wypadek utraty zdrowia. Fakt, że już jako osoba dorosła i nie ucząca się uległ wypadkowi, nie uczynił go ponownie uprawnionym do renty po matce. Dodatkowo nie ma żadnego powodu, by uznać, że od 2000 r., kiedy matka skarżącego, u której lekarz orzecznik aż do okresu poprzedzającego o miesiąc jej zgon nie znalazł podstaw do ustalenia nawet częściowej niezdolności do pracy, i która także w sądzie nie zdołała wcześniej uzyskać uprawnień rentowych jako zdolna do pracy, nie mogła w żadnym razie podejmować żadnej pracy. Nie była - aż do sierpnia 2007 r. - nawet częściowo niezdolna do pracy, zatem organ nie może uznać, że przyczyną uniemożliwiającą jej podejmowanie zatrudnienia był stan zdrowia. Jedyną zdiagnozowaną u niej wcześniej dolegliwością były [...] - które w opinii lekarza orzecznika nie czyniły jej w żadnym stopniu niezdolną do pracy. W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2012 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podniósł, że jego zmarła matka przepracowała ponad 20 lat. Przez okres 5 lat przed śmiercią jego matka ze względu na chorobę leżała w łóżku. Skarżący zaś już po śmierci matki, w wieku 22 lat uległ ciężkiemu wypadkowi, wskutek którego orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia [...] października 2011 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej określanej jako "p.p.s.a"), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art.134 § 1 p.p.s.a Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana z uwzględnieniem powyższych kryteriów sądowej kontroli administracji publicznej skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności w związku tym, że sprawa jest po raz kolejny rozpatrywana przez wojewódzki sąd administracyjny rozważyć należy, czy organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400). Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541). Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, iż badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań. Analiza kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż organ administracji zastosował się jednak do wskazówek i zaleceń sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 790/11 poprzednio zaskarżoną decyzję wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Prezes ZUS podejmując decyzję w trybie określonym w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest związany rygorami procedury administracyjnej. Organ zaś naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 3, art. 80 i art. 107 § 3 kpa nie przestrzegał bowiem reguł procesowych zawartych w tych przepisach, czego dowodem jest uzasadnienie decyzji. Organ wskazując na brak szczególnych okoliczności oparł się na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2000 r., w którym wskazano, iż zmarła matka skarżącego jest osobą zdolną do pracy. Tymczasem jak zauważył Sąd, D.S. zmarła [...] września 2007 r., a więc prawie siedem lat po wydaniu ww. orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS. Matka skarżącego, jak wynika z przedstawionych przez niego dokumentów, cierpiała na [...]. Oczywistym jest więc, że stan jej zdrowia od chwili tego badania mógł ulec dużej zmianie, co może mieć wpływ na ocenę przez organ szczególnych okoliczności, które spowodowały, iż nie mogła ona wypracować świadczenia w trybie zwykłym. Organ powinien zatem ponownie ocenić stan zdrowia zmarłej D.S. pod kątem wystąpienia całkowitej niezdolności do pracy po 2000 r. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ zastosował się w pełni do wytycznych zawartych w poprzednim wyroku, wezwał bowiem skarżącego do nadesłania aktualnego oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej, jak również dokumentacji medycznej dotyczącej jego matki a obejmującej okres od 2000 r. do jej śmierci w 2007 r. Nadesłana zaś przez skarżącego dokumentacja stała się podstawą do wydania przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenia ustalającego datę powstania całkowitej niezdolności do pracy D.S. na dzień [...] sierpnia 2007 r. Tym samym, organ zgodnie ze wskazaniem Sądu ocenił stan zdrowia zmarłej matki skarżącego pod kątem wystąpienia u niej całkowitej niezdolności do pracy po 2000 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji stanowił przywołany już wyżej przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Z treści tego przepisu wynika, że Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie wskazane w nim przesłanki. Z użytego w powołanym przepisie sformułowania "może przyznać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Do oceny Prezesa ZUS należało zatem podjęcie decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku lub odmowa przyznania tego świadczenia. Wydanie decyzji winno nastąpić po wzięciu pod uwagę całokształtu okoliczności w sprawie i dokonaniu ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Nawet zaś w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek, organ może odmówić jego przyznania. Musi jedynie przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia w należyty sposób zgromadzić i ocenić materiał dowodowy w sprawie, a następnie dokonać jego oceny i uzasadnić swoje stanowisko. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczeń w trybie określonym w powołanym przepisie jest więc związany rygorami procedury administracyjnej. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ ponownie rozpoznając sprawę przestrzegał tych wszystkich reguł procesowych, którym uchybił wydając poprzednie swoje rozstrzygnięcie. Podjął bowiem wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy, zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w wyczerpujący sposób i w wystarczający sposób uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Jego decyzji nie można też przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, organ miał prawo odmówić przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia. Skarżący nie wykazał bowiem, że jego matka w okresie od 2000 r. do [...] sierpnia 2007 r. nie podejmowała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem z powodu całkowitej, czy nawet tylko częściowej niezdolności do pracy. Tym samym, organ mógł stwierdzić brak szczególnych okoliczności o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wyjaśnić również wypada, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona jedynie do kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organu. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie ma zaś możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia, czy też nakazania jego przyznania przez organ. Powyższe pozostaje bowiem tylko i wyłącznie w kompetencji organu administracji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł, jak w wyroku.