II SA/Wa 1832/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił I. G. przyznania w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że I. G. na przestrzeni 59 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, posiada udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 28 lat, 2 miesiące i 8 dni, zaś w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, nie udokumentował żadnego okresu ubezpieczenia. Organ wyjaśnił także, że okresy pracy w gospodarstwie rolnym, za które opłacono przewidziane w odrębnych przepisach składki, nie mogą zostać uwzględnione w całości przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w trybie zwykłym. Zgodnie z dyspozycją art. 10 wymienionej ustawy, okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacono składki, uwzględnia się przy ustalaniu prawa do renty tylko wówczas, gdy okresy składkowe i nieskładkowe są krótsze od wymaganych do przyznania renty w zakresie niezbędnym do uzupełnienia tych okresów. Jak wynika z akt sprawy, okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników od dnia 1 stycznia 1997 r. do dnia 4 stycznia 2001 r. wykraczają poza dziesięciolecie przypadające przed dniem powstania niezdolności do pracy, wobec czego brak jest podstaw do uwzględniania tych okresów. Natomiast okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników od dnia 5 stycznia 2001 r. do dnia 31 marca 2001 r. i od dnia 1 czerwca 2010 r. do dnia 30 sierpnia 2011 r. nie mogą być uwzględnione do ustalenia ubezpieczenia w wymaganym dziesięcioleciu w zakresie niezbędnym do uzupełnienia, z uwagi na brak udokumentowania jakiegokolwiek okresu składkowego i nieskładkowego. Zdaniem organu, nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w latach 2001 -2010 I. G. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności, uniemożliwiające zainteresowanemu przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i ubezpieczenia. Organ dodał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlega również sytuacja materialna strony, z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy I. G. podkreślił, że powyższa decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca. Wskazał, że ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz ponad 28 letni staż pracy. Natomiast w latach 2001-2010 nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu ze względu na stan zdrowia, zaś od 2001 r. do 2006 r. pobierał rentę z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w związku z uznaniem go za niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym. W 2006 r. utracił rentę z KRUS, chociaż stan zdrowia nie uległ poprawie. W chwili obecnej nie posiada uprawnień do żadnego świadczenia, nie ma też zdrowia na podjęcie pracy i zdobycie środków na codzienne utrzymanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i powołując się na użyte wcześniej argumenty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję I. G. podkreślił, że podlegał ubezpieczeniu społecznemu w ZUS przez 28 lat, a ponadto w okresach od dnia 21 maja 1985 r. do dnia 31 grudnia 1990 r., od dnia 1 stycznia 1997 r. do dnia 31 marca 2001 r. oraz od dnia 1 czerwca 2010 r. do chwili obecnej opłacał i opłaca składki na ubezpieczenie społeczne rolników do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nadmienił, że nie z własnej winy w ostatnim dziesięcioleciu nie udowodnił żadnych okresów składkowych i nieskładkowych. W okresie od dnia 6 lutego 2001 r. do dnia 28 lutego 2006 r. pobierał rentę rolniczą z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Natomiast w okresie od marca 2006 r. do maja 2010 r. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej opłacał należne składki do KRUS. Następnie Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. objął go ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym za okres wsteczny i nakazał zapłacić zaległe składki wraz z odsetkami. Ze względu na trudną sytuację ZUS umorzył należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Skarżący zaznaczył, że jego stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie żadnej pracy zarobkowej, ma bowiem orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy. Cierpi na [...], ponadto przebył [...]. Od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. przebywał w szpitalu z powodu pogorszenia stanu zdrowia. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w podjętych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa inaczej nie stanowi, tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Decyzje zostały podjęte przy powierzchownej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście stosowanego przepisu prawa materialnego. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby usprawiedliwiać brak wymaganego stażu ubezpieczeniowego w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, nie analizując i nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Artykuł 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być – co czyni organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2011 r., na którym oparł się organ, wydając decyzję, stwierdzono, że I. G. od dnia [...] stycznia 2011 r. jest całkowicie niezdolny do pracy. Jednakże, biorąc pod uwagę schorzenia i dolegliwości skarżącego, organ nie analizował ich w kontekście obiektywnych przeszkód, które przed tą datą mogły wpływać na jego aktywność zawodową. Zdaniem Sądu, rozwijające się przez wiele lat choroby skarżącego na pewno uniemożliwiały czy wręcz udaremniały podjęcie przez niego zatrudnienia. Prezes ZUS okoliczności tych w ogóle nie uwzględnił i nie badał w kategoriach okoliczności szczególnych. Organ nie wyjaśnił, jak długo rozwijały się choroby skarżącego, które w rezultacie doprowadziły do jego całkowitej niezdolności do pracy. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia zainteresowanego wpłynął na możliwość uzyskania przez niego świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym może wskazywać na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Nie bez znaczenia dla tej oceny są tu także okoliczności związane z opłacaniem przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne rolników do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, jak również fakt pobierania przez niego renty rolniczej z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i prowadzenie w okresie od marca 2006 r. do maja 2010 r. działalności gospodarczej i – jak podaje skarżący – opłacanie z tego tytułu należnych składek do KRUS oraz umorzenie przez ZUS należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Zgodnie z art. 10 ust. 2 wspomnianej ustawy emerytalnej, przy ustalaniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, jeżeli okresy składkowe i nieskładkowe ustalone na zasadach określonych w art. 5-7 są krótsze od okresu wymaganego do przyznania renty, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia tego okresu – uwzględnia się również okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacono przewidziane w odrębnych przepisach składki. Organ nie wyjaśnił, dlaczego okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników – od dnia 5 stycznia 2001 r. do dnia 31 marca 2001 r. i od dnia 1 czerwca 2010 r. do chwili obecnej – nie mogą być uwzględnione w zakresie niezbędnym do uzupełnienia okresu wymaganego do otrzymania świadczenia. Nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że powodem niezaliczenia wskazanych okresów jest brak udokumentowania jakiegokolwiek okresu składkowego i nieskładkowego w ostatnim dziesięcioleciu. Celem wskazanej normy prawnej było umożliwienie ubezpieczonym uzyskanie świadczenia, poprzez zaliczenie do wymaganych okresów, okresów uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wskazany przepis nie uzależnia – wbrew twierdzeniom organu – zaliczenia okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników od posiadania udokumentowanego okresu składkowego i nieskładkowego w ZUS. Ponadto, I. G., mając 59 lat w momencie orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, legitymuje się ponad 28-letnim okresem ubezpieczeniowym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pominął fakt adekwatności wieku skarżącego do jego okresu ubezpieczeniowego. Skarżący, posiadając ponad 28-letni staż ubezpieczeniowy, "wypracował" niejako prawo do ekwiwalentu ze strony instytucji ubezpieczeniowej. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego dostrzegł sam ustawodawca w przepisie art. 57 ust. 2 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. o sygn. akt I UZP 5/2005 (publ. OSNP 2006/19-20, poz. 305) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego, przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd Najwyższy odwołał się do sprawiedliwościowego aspektu inicjatywy ustawodawczej, dotyczącej zmiany art. 57, polegającej na przeniesieniu sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym i całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, na podstawie uznania Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. W praktyce oznacza to, że organ rentowy powinien przyznać stronie świadczenie w trybie zwykłym, jako że skarżący legitymuje się ponad 28-letnim stażem ubezpieczeniowym i jest całkowicie niezdolny do pracy. Ze sprawy nie wynika jednak, by skarżący wnosił odwołanie od decyzji odmawiającej mu przyznania renty w trybie zwykłym, natomiast złożył wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS powinien zatem wnikliwie ocenić całość sprawy zarówno pod kątem szczególnych okoliczności, jak i posiadanego przez skarżącego stażu ubezpieczeniowego, uwzględniając przy tym stanowisko Sądu Najwyższego, prezentowane w ww. uchwale, oraz słuszny interes strony – art. 7 kpa. Dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia stanowi bowiem generalną wskazówkę możliwą do zastosowania także w odniesieniu do rent przyznawanych w drodze wyjątku, a to w szczególności ze względu na podnoszony przez Sąd Najwyższy sprawiedliwościowy aspekt zmian przepisów w zakresie rent z tytułu niezdolności do pracy, który należy brać pod uwagę również w odniesieniu do rent w drodze wyjątku. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.