II SA/Wa 1834/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. J. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia rozkazu personalnego w sprawie dodatku za znajomość języka [...] oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], którą to decyzją, na podstawie art. 162 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] maja 2012 r. prawa A. J. do dodatku za znajomość języka obcego. W motywach uzasadnienia wskazał, że w dniu 5 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r. poz. 433), zwane dalej rozporządzeniem. Rozporządzenie to w § 2 ust. 1 stanowi, że prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Organ jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa (...). Wyjaśnił, że w przypadku, kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z aktu prawnego, skutek prawny następuje z datą jego wejścia w życie, natomiast akt administracyjny - decyzja administracyjna konkretyzująca przedmiot i skierowana do indywidualnego adresata - ma wówczas charakter deklaratoryjny. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej przyznającej prawo do dodatku za znajomość języka obcego wywołuje skutki prawne wstecz, to znaczy od dnia wejścia w życie wskazanego wyżej rozporządzenia. W konkluzji organ stwierdził, że na mocy powyższego rozporządzenia był zobligowany do wydania rozkazu personalnego o wygaśnięciu rozkazu przyznającego dodatek za znajomość języka obcego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. J. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła naruszenie: art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (zwanej dalej Konstytucją RP), art. 2 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów, co doprowadziło do wydania i utrzymania w mocy rozkazu personalnego wydanego na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. i zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r. nr 433), wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu; art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wydania i utrzymania w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego w warunkach prowadzących do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., poprzez zastosowanie - z pominięciem przepisu art. 2 Konstytucji RP, art. 8 Konstytucji RP i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r. nr 433) wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu; art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., w następstwie zaniechania uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., pomimo wydania go w oparciu o przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego wprowadzonego do porządku prawnego z przekroczeniem delegacji ustawowej; art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., w następstwie wydania i utrzymania w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego w warunkach prowadzących do naruszenia zasady praw nabytych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rozkaz personalny wydany został na podstawie przepisu wprowadzonego do porządku prawnego z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wskazała, że przepis art. 119 ust. 3 omawianej ustawy nie zawiera upoważnienia do całkowitego pozbawienia funkcjonariuszy, którym uprzednio przyznano już świadczenia, a wyłącznie do określenia zasad ich przyznawania i obniżania. Twierdziła, że przepis art. 119 ust. 3 in fine ustawy upoważnia Prezesa Rady Ministrów do określenia rodzajów dodatków uzasadnionych właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, co nie może być jednak poczytywane jako uprawnienie do ich cofania. Podniosła, iż dokonując wykładni tego przepisu nie można abstrahować od brzmienia całej normy zawartej w ust. 3 omawianego przepisu. W ocenie skarżącej, regulacja obejmująca kompetencję do określenia zasad przyznawania i obniżania dodatków dotyczy wszystkich świadczeń określonych w art. 119 ust. 1 ustawy, w tym zatem również dodatków uzasadnionych szczególnymi okolicznościami (art. 119 ust. 1 pkt 3). W konkluzji skarżąca podniosła, że przedmiotowe rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów wydane zostało z przekroczeniem granic delegacji ustawowej i z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.), funkcjonariusz ABW ma prawo do uposażenia. Prawo to powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Uposażenie funkcjonariusza, zgodnie z art. 115 ustawy, składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Stosownie zaś do art. 119 tej ustawy, funkcjonariuszowi przyznaje się prawo do dodatku za stopień, dodatku służbowego oraz dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami oraz miejscem pełnienia służby. W ust. 3 cyt. przepisu ustawodawca zawarł upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów dodatków. Prezes Rady Ministrów otrzymał jednocześnie prawo do określenia wysokości dodatków, zasad ich przyznawania i obniżania oraz sposobu ich wypłaty. W oparciu o to upoważnienie Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408 ze zm.), w którym w § 4 wprowadził, jako dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, dodatek kontrolerski oraz dodatek za znajomość języków obcych. Rozporządzenie określało zasady przyznawania tych dodatków, okres na jaki można było je przyznać oraz ich wysokość. Wysokość dodatku za znajomość języków obcych oraz okres, na jaki był on przyznawany, określały § 6 i § 7 rozporządzenia, wskazując, że funkcjonariuszom przyznaje się bezterminowo dodatek w wysokości 20% najniższego uposażenia w przypadku udokumentowania bardzo dobrej znajomości języka obcego, na okres 5 lat przyznaje się dodatek w wysokości 12% najniższego uposażenia w przypadku dobrej znajomości języka obcego, zaś na okres 1 roku przyznaje się dodatek w wysokości 8% najniższego uposażenia funkcjonariuszom legitymującym się dostateczną znajomością języka obcego. Z dniem 5 maja 2012 r. weszła w życie nowelizacja ww. rozporządzenia. Prezes Rady Ministrów zniósł prawo funkcjonariusza ABW do dodatku do uposażenia z tytułu posiadanych przez niego szczególnych kwalifikacji w postaci znajomości języka obcego. Rozporządzeniem z dnia 16 kwietnia 2012 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r. poz. 433), uchylony został przepis dotyczący dodatku za znajomość języków obcych. W przepisie przejściowym rozporządzenia - § 2 - zawarto klauzulę, że prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, a stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego. W ocenie Sądu, Prezes Rady Ministrów, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, posiada prawo zarówno do określania dodatków, ich wysokości, zasad ich przyznawania i obniżania itd., jak i do cofania tych dodatków, poprzez ich niewymienienie w rozporządzeniu wykonawczym. Wskazać też należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r., organ był zobligowany do stwierdzenia, że dodatek za znajomość języka obcego wygasa z dniem wejścia w życie tegoż rozporządzenia. Podkreślić należy, iż prawo do dodatku za znajomość języka obcego nie było ustawowo określone. Ustawowo określone były dodatki służbowe i dodatki za stopień. Dodatki służbowe (w tym za język), uzależnione od szczególnych właściwości, kwalifikacji, warunków pełnienia służby, racjonalny ustawodawca scedował upoważnieniem ustawowym (art. 119 ust. 3) na Prezesa Rady Ministrów. Nie można zatem było uznać, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. narusza prawa nabyte funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str. 861 i nast.). Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r., s. 668 i nast., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2263/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających skarżącej dodatki za znajomość języków obcych, wskazując, że uprawnienie to uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408 ze zm.) zostało wygaszone, poprzez § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r., poz. 433) z dniem 5 maja 2012 r. Zgodnie z jego treścią, prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego (§ 2 ust. 2). Zatem, w ocenie Sądu, zaistniała okoliczność, na podstawie której należało uznać, że dotychczasowa decyzja, przyznająca skarżącej dodatek za znajomość języka obcego ([...]) stała się bezprzedmiotowa, zmienił się bowiem stan prawny - została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa - powołany powyżej § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r. Nie można stwierdzić, by Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.), zgodnie z którym, Prezes Rady Ministrów określił, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Użyty tu zwrot "oraz rodzaje dodatków uzasadnionych (...)", powinien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do kształtowania ogółu okoliczności, związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad znoszenia przedmiotowych dodatków. W konsekwencji, treść upoważnienia ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia przez Prezesa Rady Ministrów dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami nie daje podstaw do twierdzenia, że dodatki określone na podstawie tego upoważnienia, w tym przewidziany rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. dodatek za znajomość języków obcych, ma charakter praw nabytych. Określony w jego § 7 ust. 1 pkt 1 bezterminowy okres, na jaki mógł być przyznany dodatek, nie oznacza nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, lecz jedynie potwierdza, że funkcjonariusz wykazał bardzo dobrą znajomość języka, ocenianą w oparciu o przepisy § 6 tego rozporządzenia. Stwierdzenie zaś w art. 119 ust. 2 ustawy o ABW i AW, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania. Ponadto, dokonując analizy sformułowania zawartego w art. 119 ust. 3 powołanej ustawy o ABW i AW, wskazać należy, że dla problematyki niniejszej sprawy, szczególne znaczenie miało, użyte w przywołanej regulacji przez ustawodawcę sformułowanie – "zasady przyznawania". Językowa wykładnia powyższego zwrotu prowadzi do konkluzji, że "przyznawanie" jest określeniem szerszym od sformułowania "przyznanie". "Przyznanie" oznacza bowiem tylko czynność jednorazową, polegającą na przysporzeniu danej osobie konkretnego uprawnienia. "Przyznawanie" odnosi się zaś do całokształtu regulacji związanych z istnieniem danego dodatku. Sformułowanie to zawiera w sobie odniesienie nie tylko do materii "dawania" dodatku, ale również do materii jego "zabierania". Zwrot "przyznawanie", powinien być więc odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku. Omawiane sformułowanie zawiera bowiem w sobie również uprawnienie do uchylania dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 3 art. 119 ustawy o ABW i AW. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r., dotyczącego przekroczenia kompetencji Dyrektora Biura Kadr do wydania rozkazu personalnego stwierdzającego wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających skarżącej dodatki za znajomość języków obcych, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 powyższego zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, który powiela zapis § 8 ust. 1 pkt 2 zarządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Dyrektor Biura Kadr jest upoważniony do podejmowania decyzji wobec określonej grupy funkcjonariuszy w sprawach przyznawania, podwyższania, obniżania, zawieszania oraz potrącania uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia. Zgodzić się należy zatem ze stanowiskiem organu, że skoro na mocy powyższego upoważnienia Dyrektor Biura Kadr mógł wydać decyzję w sprawach związanych z przyznawaniem tych dodatków, to tym bardziej był uprawniony do wydania decyzji stwierdzających wygaśnięcie rozkazów personalnych w przedmiocie dodatków za znajomość języków obcych. Należy zwrócić uwagę, że forma tego upoważnienia, która posługuje się sformułowaniem "przyznawania", a nie wyłącznie "przyznania" ma szerszy zakres przedmiotowy, w którym mieszczą się wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące przyznania, odmowy przyznania lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do dodatku, którego to wygaśnięcie nastąpiło z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.