II SA/Wa 1838/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spraw.) Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu – oddala skargę – Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 1995 r., Komendant Wojewódzki Policji we [...] m. in. przyjął [...] A. K. do służby w Policji, mianował na stanowisko służbowe oraz zaliczył mu wysługę do celów uposażeniowych na dzień [...] maja 1995 r., w wymiarze 9 lat, 4 miesiące i 5 dni. W wyniku analizy akt osobowych [...] A. K. ustalono, że funkcjonariuszowi zaliczono w powyższym rozstrzygnięciu okres zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy i okres przebywania na urlopie bezpłatnym. Dlatego też Komendant Wojewódzki Policji we [...] wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego. W toku postępowania nieważnościowego organ pierwszej instancji ustalił, że w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] nie istniały unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące tę materię nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Komendant Główny Policji wskazał, że w dniu wydania ww. rozkazu personalnego obowiązywało zarządzenie nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów. W § 69 ust. 1 tegoż aktu prawnego zapisano, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się okresy służby w Policji. Ponadto do wysługi lat zalicza się również okresy wymienione enumeratywnie w katalogu wynikającym z ust. 2 wskazanego wyżej § 69 i są to okresy: 1) służby w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego, 2) służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Straży Pożarnej, 3) służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej, 4) służby w Wojsku Polskim oraz Ludowym Wojsku Polskim, 5) działalności kombatanckiej, równorzędne i zaliczalne do okresów działalności kombatanckiej za zasadach określonych w odrębnych przepisach, 6) pracy wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku. Okresy pracy wykonywanej w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się, 7) pracy wykonywanej na podstawie umowy - o naukę zawodu, przyuczenia do określonej pracy lub odbywanie wstępnego stażu pracy - przed dniem 1 stycznia 1975 r. oraz pracy w celu przygotowania zawodowego, 8) prowadzenie indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), 9) pozostawania bez pracy z przyczyn określonych w art. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania, polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172 i Nr 64, poz. 391), 10) pobierania zasiłków, o których mowa w art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446) zgodnie z art. 17 tej ustawy. W myśl natomiast § 70 ust. 1 cytowanego zarządzenia do wysługi lat nie zalicza się okresów służby (pracy), za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze (wynagrodzenie) lub zasiłek z tytułu choroby przewidziany w przepisach odrębnych, z wyjątkiem okresów, o których mowa w § 69 ust. 2 pkt 5,7-10. Natomiast stosownie do § 4 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się: 1) okresy służby w Policji, 2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, 3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o których mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, 4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, 5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa (ust. 2 § 4). Komendant Główny Policji zauważył, że wśród dokumentów potwierdzających okres wysługi [...] A. K. znajdują się: - świadectwo pracy z dnia [...] października 1983 r.: w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] od dnia 17 sierpnia 1981 r. do dnia 31 października 1983 r., - świadectwo pracy z dnia [...] listopada 1986 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Żłobku Przyzakładowym [...] Zakładów Przemysłu Skórzanego "[...]" w [...] od dnia 4 listopada 1983 r. do dnia 12 listopada 1986 w wymiarze 1/2 etatu, z adnotacja o odbywaniu służby wojskowej od dnia 26 października 1984 r. do dnia 17 października 1986 r., - świadectwo pracy z dnia [...] maja 1988 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w PKP Baza Napraw Maszyn i Sprzętu [...] od dnia 13 listopada 1986 r. do dnia 31 maja 1988 r., - świadectwo pracy z dnia [...] września 1988 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w [...] od dnia 1 czerwca 1988 r., do dnia 30 września 1988 r., - świadectwo pracy z dnia [...] stycznia 1989 r., w którym potwierdzono okres zatrudniania w Kombinacie PZL [...] we [...] od dnia 2 stycznia 1989 r. do dnia 31 stycznia 1989 r., - świadectwo pracy z dnia [...] czerwca 1990 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Zakładzie Gospodarki Produktami Naftowymi "[...]" Nr [...] w [...] od dnia 13 kwietnia 1989 r. do dnia 26 czerwca 1990 r., z adnotacją o korzystaniu z urlopu bezpłatnego od dnia 26 kwietnia 1990 r. do dnia 26 czerwca 1990 r., - świadectwo pracy z dnia [...] maja 1995 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Handlowo-Produkcyjnej Spółdzielni Pracy "[...]" w [...] od dnia 1 czerwca 1994 r. do dnia 15 maja 1995 r. W świetle zgromadzonej dokumentacji organ uznał, że rozkazem personalnym nr [...] do wysługi lat A. K. zaliczono okres zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy od dnia 4 listopada 1983 r. do dnia 12 listopada 1986 r. (z wyłączeniem okresu odbywania służby wojskowej od dnia 26 października 1984 r. do dnia 17 października 1986 r.), a także okres przebywania na urlopie bezpłatnym (od dnia 26 kwietnia 1990 r. do dnia 26 czerwca 1990 r.). Tymczasem zarówno przepisy ustawy o Policji (w całym okresie obowiązywania), jak również pow. zarządzenia nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r., jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie dają podstaw prawnych do zaliczenia okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz okresu przebywania na urlopie bezpłatnym do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Dlatego też Komendant Główny Policji uznał, że rozkaz personalny nr [...] w części dotyczącej zaliczenia A. K. wysługi lat został wydany z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a zaliczenie okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz okresu przebywania na urlopie bezpłatnym w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi, a w konsekwencji również przyszłego świadczenia emerytalnego. W związku z powyższym działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 art. 158 § 1 k.p.a., Komendant Główny Policji stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] maja 1995 r. w części dotyczącej zaliczenia A. K. wysługi lat dla celów uposażeniowych, na dzień [...] maja 1995 r. w wymiarze 9 lat, 4 miesiące i 5 dni Od powyższej decyzji A. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zaznaczył, że przed przyjęciem do służby w Policji złożył w Wydziale Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji we [...] pełną dokumentację przebiegu pracy, został przyjęty do służby w dniu [...] maja 1995 r., za porozumieniem między zakładami, a rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 1995 r. zaliczono mu do wysługi lat okresy z lat przed przyjęciem do Policji, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że wstępując do służby w Policji przedłożył wszystkie dokumenty, został przyjęty za porozumieniem stron, co skutkowało zaliczeniem przepracowanych lat pracy do stażu pracy w Policji. Ponadto wskazał, że rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, dopuszcza możliwość doliczenia wysługi lat, natomiast nie dopuszcza możliwości obniżenia wcześniej ustalonego wymiaru uposażenia zasadniczego, tym samym brak jest podstaw do weryfikacji przez organ wysługi lat. Zauważył też, że organ posiadał przez 19 lat służby pełną dokumentację dotyczącą stażu pracy w postaci oryginałów świadectw pracy i dwukrotnie weryfikowana była ich zgodność przy naliczaniu nagród jubileuszowych, nie ujawniono żadnych nieścisłości, nie podjęto działań, co pozwala mu domniemywać, że obowiązujące przepisy nie podważały wcześniej wydanych decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr 482 utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] maja 1995 r., w części dotyczącej ustalenia wysługi lat dla celów uposażeniowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył ustalenia poczynione w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Podtrzymał również stanowisko, że analiza stanu prawnego, obowiązującego w dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] maja 1995 r., wskazuje, że nie istniały wówczas unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące tę materię, w tym zarządzenie nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów, nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Podstawę do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.). Jednakże nawet pow. wyżej przepis, zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, nie pozwala na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości. W związku z powyższym ustalenie okresów pracy policjanta nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Komendant Główny Policji powtórzył, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] maja 1995 r. A. K. do wysługi lat zaliczono okres zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy od dnia 4 listopada 1983 r. do dnia 12 listopada 1986 r. (z wyłączeniem okresu odbywania służby wojskowej od dnia 26 października 1984 r. do dnia 17 października 1986 r.), a także okres przebywania na urlopie bezpłatnym (od dnia 26 kwietnia 1990 r. do dnia 26 czerwca 1990 r.). A skoro tak to ww. rozkaz personalny nr [...], w części dotyczącej zaliczenia A. K. wysługi lat został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zaliczenie tą decyzją do wysługi lat wymienionemu policjantowi, wbrew obowiązującym przepisom, okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz okresu przebywania na urlopie bezpłatnym w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi, a w konsekwencji również przyszłego świadczenia emerytalnego. Komendant uznał za niezasadne zarzuty strony podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczył, że fakt pozostawania w obrocie prawnym błędnego zaliczenia wysługi lat przez 19 lat, jak również wydanie kolejnych rozstrzygnięć, w przedmiocie wysługi zainteresowanego, powielających wskazane wyżej błędy, nie wpływają na poprawność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów, administracyjnych funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego przewidują jedynie możliwość doliczenia policjantowi do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów, natomiast nie uprawniają one do anulowania (odliczenia) w drodze rozkazu personalnego (wydanego w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym) okresu uprzednio zaliczonego do tejże wysługi. Jednocześnie wskazuje się, że w przypadku wadliwego ustalenia policjantowi wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, możliwe jest naprawienie popełnionego błędu, przy czym może to nastąpić wyłącznie w nadzwyczajnym trybie weryfikowania decyzji ostatecznych. Komendant zauważył, że A. K., niezależnie od trybu rozwiązania stosunku pracy, w którym pozostawał przed podjęciem służby w Policji, został przyjęty do służby w Policji na zasadach przewidzianych przez ustawę o Policji i odnoszą się do niego te same przepisy, co do innych policjantów. Ponadto podkreślić należy, że poprawność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] nr [...]z dnia [...] maja 1995 r. była badana w odniesieniu do przepisów zarządzenia nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów, tj. obowiązujących w dniu wydania wskazanego rozstrzygnięcia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Koniecznym jest też zauważenie, że - wbrew twierdzeniom strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - organy Policji dokonywały uprzednio weryfikacji zaliczonych okresów wysługi, o czym zainteresowany pisze w odwołaniu z dnia 2 lipca 2014 r. Od tej decyzji A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji jej poprzedzającej. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 101 ust. 1 ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. , o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 211 ze zm.) w związku z § 4 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, przez jego błędną wykładnię ograniczającą się wyłącznie do przeprowadzenia wykładni językowej z pominięciem wykładni systemowej i funkcjonalnej oraz poprzez przyjęcie, że okres wykonywania pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy nie jest okresem który powinien, na gruncie obowiązujących przepisów być traktowany, jako okres pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, - przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 11. k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia czy okres wykonywania pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy nie jest okresem który powinien na gruncie obowiązujących przepisów traktowany jako okres pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, a w szczególności poprzez ograniczenie się do powtórzenia przez organ II instancji argumentów wskazanych przez organ I instancji., Komendanta Głównego Policji oraz poprzez nie odniesienie się przez organ do argumentów odwołującego się wskazanych we wniosku. Skarżący podniósł, że w rozdziale II § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, zalicza się również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby od którego zależą uprawienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. W świetle powyższego przepisu w jego dyspozycji, mieszczą się więc również prace wykonywane w niepełnym wymiarze czasu. Przyjęcie innej koncepcji prowadziłoby do stawiania osób pracujących w niepełnym wymiarze czasu w nieuzasadnionej, dużo gorszej pozycji niż osób pracujących w pełnym wymiarze czasu. Skarżący podniósł, że jedynym kryterium rozróżniającym obie grupy jest wymiar czasu pracy, natomiast nie ma żadnych innych kryteriów które pozwalałyby na ich zróżnicowanie. Z uwagi na powyższe osoby pracujące w niepełnym wymiarze czasu pracy powinny być traktowane jak osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy, co odpowiada prawu bowiem przepisy pracownicze stosuje się dla pracownika (funkcjonariusza) niezależnie od wymiaru czasu pracy. W ocenie skarżącego powyższe twierdzenia potwierdzają również przepisy dotyczące ustalenia emerytur, które pracę osób w niepełnym wymiarze czasu pracy traktują jako zwyczajne świadczenie pracy. Bowiem osoby urodzone przed 1 stycznia 1949 r., zatrudnione po 14 listopada 1991r., pracujące w niepełnym wymiarze czasu pracy, jeśli pracowały co najmniej na połowę etatu są traktowane jak osoby pracujące na cały etat. Wprawdzie przepisy ustawy o Policji nie odsyłają bezpośrednio do przepisów kodeksu pracy to jednak, analiza II rozdziału § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów odsyła do przepisów prawa pracy które regulują uprawnienia pracownicze. Z powyższego wynika więc, że wykładnia przepisów przeprowadzana przez organ została ograniczona wyłącznie do samej tylko wykładni językowej, która nie usuwa wątpliwości jak to należy interpretować ww. przepisy wobec czego organ był obowiązany ponadto, w takiej sytuacji do przeprowadzenia wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. W świetle powyższego brak jest więc podstaw do odmowy zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy przed przyjęciem do policji. Zdaniem skarżącego organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez niego argumentów ani ich nie zweryfikował pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia w jego sprawie, nie odniósł się do kwestii dotyczącej zakazu retroaktywnego działania na niekorzyść oraz ochrony praw nabytych. Z uzasadnień decyzji obu organów nie wynika w ogóle na czym miałoby polegać ,,rażące naruszenie prawa". W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne. Zdaniem organu jego ocena, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie to wydane zostało bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, jest prawidłowe. W dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 1995 r., nie istniały unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wówczas przepisy nie dawały również podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Ponadto zarówno przepisy ustawy o Policji, jak również zarządzenia nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów nie dawały podstaw prawnych do zaliczenia okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz okresu przebywania na urlopie bezpłatnym do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zdaniem Komendanta Głównego Policji w sposób prawidłowy przeprowadził on weryfikację rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 1995 r. i właściwie ustalił, że jest on dotknięty jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości, czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Istota stwierdzenia nieważności sprowadza się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, wymienionymi w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 k.p.a., które powodują nieważność tych decyzji od chwili ich wydania (ex tunc). Są to: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) niewykonalność decyzji (istniejąca w dniu jej wydania oraz mająca charakter trwały), 6) wywołanie czynu zagrożonego karą w razie wykonania decyzji, 7) wada decyzji powodująca jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo różni się od zwykłego postępowania administracyjnego. Ma ono na celu jedynie wyjaśnienie, czy decyzja ta jest obarczona ww. wadami prawnymi. W postępowaniu tym nie dochodzi więc do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nie ma też proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, czy poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Działanie organu orzekającego w tym postępowaniu jest bowiem ograniczone do zajmowania się kwestiami stricte prawnymi, tj. do weryfikacji decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Sprowadza się zatem wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości weryfikowanej decyzji, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, której dopatrzył się Komendant Główny Policji w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] nr [...] z dnia [...] maja 1995 r., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy podstawa prawna do wydania decyzji istnieje, jednak rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego. W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, co na podstawie jego brzmienia jest od razu zauważalne, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako naruszenia "rażącego" może nastąpić wyjątkowo, mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Natomiast przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej odnoszą się do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez oparcia w przepisie, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Wskazać należy, że w dniu wydania ww. rozkazu personalnego obowiązywało zarządzenie nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów. W § 69 ust. 1 tegoż aktu prawnego zapisano, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się okresy służby w Policji. Ponadto do wysługi lat zalicza się również okresy wymienione enumeratywnie w katalogu wynikającym z ust. 2 wskazanego wyżej § 69 i są to okresy: 1) służby w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego, 2) służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Straży Pożarnej, 3) służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej, 4) służby w Wojsku Polskim oraz Ludowym Wojsku Polskim, 5) działalności kombatanckiej, równorzędne i zaliczalne do okresów działalności kombatanckiej za zasadach określonych w odrębnych przepisach, 6) pracy wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku. Okresy pracy wykonywanej w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się, 7) pracy wykonywanej na podstawie umowy - o naukę zawodu, przyuczenia do określonej pracy lub odbywanie wstępnego stażu pracy - przed dniem 1 stycznia 1975 r. oraz pracy w celu przygotowania zawodowego, 8) prowadzenie indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), 9) pozostawania bez pracy z przyczyn określonych w art. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania, polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172 i Nr 64, poz. 391), 10) pobierania zasiłków, o których mowa w art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446) zgodnie z art. 17 tej ustawy. W myśl natomiast § 70 ust. 1 cytowanego zarządzenia do wysługi lat nie zalicza się okresów służby (pracy), za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze (wynagrodzenie) lub zasiłek z tytułu choroby przewidziany w przepisach odrębnych, z wyjątkiem okresów, o których mowa w § 69 ust. 2 pkt 5,7-10. Stosownie zaś do § 4 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze. zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się: 1) okresy służby w Policji, 2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, 3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o których mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, 4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, 5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa (ust. 2 § 4). Cytowane rozporządzenie MSWiA weszło w życie w dniu 12 stycznia 2002 r. Jednocześnie zauważyć należy, że poprzedzające je rozporządzenie MSWiA z dnia z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. Nr z 199 r. Nr 6, poz. 47) nie zawierało takiej regulacji, lecz odsyłało do odrębnych przepisów (vide § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowiący, iż zasady i tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego określają odrębne przepisy). Przepisy te, objęte zarządzeniem nr 29 MSWiA z 11 czerwca 1997 r., również nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysługi lat. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 8/01, publ. ONSA 2002/1/9, rozstrzyganie o tym, czy okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu służby żołnierza zawodowego, od którego zależy wysokość nagrody jubileuszowej żołnierza (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy - Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.), oraz do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według stopnia wojskowego (art. 12 ust. 2 powołanej ustawy), nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie stażu służbowego żołnierza zawodowego, na potrzeby zarówno nagrody jubileuszowej, jak i wysługi lat, jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Słusznie zatem Komendant Główny Policji powołał się na brak postawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest bowiem domniemanie formy działania organu w postaci decyzji administracyjnej; musi ono wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie można go wywodzić z art. 104 k.p.a. bez podstawy materialnoprawnej. Ustalenie okresów pracy policjanta należy uznać za czynność, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. organ pierwszej instancji. Trafnie też organ orzekający w sprawie przywołał przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Do wysługi lat nie zalicza się bowiem okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa (ust. 2 § 4). Wskazać należy, że wśród dokumentów potwierdzających okres wysługi skarżącego znajdują się: - świadectwo pracy z dnia [...] października 1983 r.: w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] od dnia 17 sierpnia 1981 r. do dnia 31 października 1983 r., - świadectwo pracy z dnia [...] listopada 1986 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Żłobku Przyzakładowym [...] Zakładów Przemysłu Skórzanego "[...]" w [...] od dnia 4 listopada 1983 r. do dnia 12 listopada 1986 r. w wymiarze 1/2 etatu, z adnotacja o odbywaniu służby wojskowej od dnia 26 października 1984 r. do dnia 17 października 1986 r., - świadectwo pracy z dnia [...] maja 1988 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w PKP Baza Napraw Maszyn i Sprzętu [...] od dnia 13 listopada 1986 r. do dnia 31 maja 1988 r., - świadectwo pracy z dnia [...] września 1988 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w [...] od dnia 1 czerwca 1988 r, do dnia 30 września 1988 r., - świadectwo pracy z dnia [...] stycznia 1989 r., w którym potwierdzono okres zatrudniania w Kombinacie PZL [...] we [...] od dnia 2 stycznia 1989 r. do dnia 31 stycznia 1989 r., - świadectwo pracy z dnia [...] czerwca 1990 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Zakładzie Gospodarki Produktami Naftowymi "[...]" Nr [...] w [...] od dnia 13 kwietnia 1989 r. do dnia 26 czerwca 1990 r., z adnotacją o korzystaniu z urlopu bezpłatnego od dnia 26 kwietnia 1990 r. do dnia 26 czerwca 1990 r., - świadectwo pracy z dnia [...] maja 1995 r. w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Handlowo-Produkcyjnej Spółdzielni Pracy "[...]" w [...] od dnia 1 czerwca 1994 r. do dnia 15 maja 1995 r. A zatem analiza tych dokumentów wskazuje, że organ zaliczył skarżącemu rozkazem personalnym nr [...] do wysługi lat okres zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy od dnia 4 listopada 1983 r. do dnia 12 listopada 1986 r. (z wyłączeniem okresu odbywania służby wojskowej od dnia 26 października 1984 r. do dnia 17 października 1986 r.), a także okres przebywania na urlopie bezpłatnym (od dnia 26 kwietnia 1990 r. do dnia 26 czerwca 1990 r.). Przepisy zaś ustawy o Policji (w całym okresie obowiązywania), jak również pow. zarządzenia 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r., jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie dają podstaw prawnych do zaliczenia okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz okresu przebywania na urlopie bezpłatnym do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. A to implikuje skutek w postaci nienależnego wzrostu uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat. Sąd podziela stanowisko organów kwalifikujące tę wadę rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...], jako rażące naruszenie prawa. Reasumując, rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 1995 r. podlegał eliminacji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując ten przepis organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej weryfikacji rozkazu personalnego nr [...] pod względem kwalifikowanych uchybień. Na marginesie zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym granica pomiędzy wydaniem decyzji bez podstawy prawnej a wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa jest płynna, tj. podobne lub nawet te same przypadki są różnie kwalifikowane – zwłaszcza, gdy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów podstawy prawnej działania danego organu administracji publicznej. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.