II SA/Wa 184/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania W. N. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2010 r. W. N. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania W. N. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 53 lat życia wnioskodawca udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 20 lat, 11 miesięcy i 7 dni. Ponadto po zaprzestaniu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy w grudniu 2000 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w październiku 2009 r. tj. przez ponad 8 lat nie wykonywał on zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie organu, nie zostały przez stronę wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające jej przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionej przerwie wnioskodawca nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. N. podniósł, iż stan jego zdrowia stale się pogarsza. Mając na uwadze dotychczas zgromadzoną dokumentację medyczną odzwierciedlającą stan jego zdrowia, odwołujący się nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji odmownej, akcentującej niewykazanie szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezes ZUS utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, iż do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 83 powołanej ustawy, powinny być spełnione łącznie. Z akt sprawy zaś nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Natomiast z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż z dniem 31 grudnia 2000 r. zainteresowany zaprzestał pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy i do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 1 października 2009 r. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższym okresie wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Lekarz orzecznik ZUS w dniu [...] maja 2010 r. uznał W. N. za częściowo niezdolnego do pracy od lipca 2004 r., trwale całkowicie niezdolnego do pracy od dnia 1 października 2009 r. oraz niezdolnego do samodzielnej egzystencji od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2012 r. Organ nadmienił, iż częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, natomiast nie uniemożliwia całkowicie podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Odnosząc się do zarzutu strony, że przerwa w ubezpieczeniu wynikała z pogarszającego się stanu zdrowia, Prezes ZUS podniósł, iż sam fakt istnienia choroby nie zawsze jest równoznaczny z niezdolnością do pracy. Dla organu rentowego orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS jest wiążące. Prezes ZUS jest także związany tym orzeczeniem, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Odnosząc się do argumentu strony o zarejestrowaniu się w Powiatowym Urzędzie Pracy organ wskazał, iż fakt zarejestrowania się w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy, bowiem zgodnie z przepisami ustawy emerytalno-rentowej okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w Urzędzie Pracy nie stanowi ani okresu składkowego ani okresu nieskładkowego. W związku z powyższym, pomimo, iż spełniona została przesłanka całkowitej niezdolności do pracy uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Prezesa ZUS, nie pozwalał na stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnił warunków do świadczenia w trybie zwykłym na skutek szczególnych okoliczności. Powyższe uniemożliwia przyznanie stronie świadczenia na podstawie art. 83 ww. ustawy. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi W. N. podniósł, że z dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, iż wszelkie przesłanki do przyznania świadczenia na zasadach wyjątku zostały przeze niego spełnione. Okoliczności życiowe, w których się skarżący znalazł uzasadniają przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W przedmiotowej sprawie organ rentowy przekroczył granice swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dając wiarę jedynie tym, które potwierdzały tezę uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił należycie wydanych w sprawie decyzji, albowiem nie przytoczono w nich istotnych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni związek z przesłankami orzekania o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, określonymi w przepisie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z argumentacji Prezesa ZUS powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że skoro brak jest w aktach orzeczenia stwierdzającego o całkowitej niezdolności do pracy skarżącego w okresie przypadającym przed styczniem 2001 r. do czasu uzyskania orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy (datowanej od 1 października 2009 r.), to wnioskodawca miał możliwość kontynuowania ubezpieczenia społecznego. Ponadto rejestracja skarżącego w podanym okresie w Powiatowym Urzędzie Pracy, jak też orzeczona częściowa niezdolność do pracy od lipca 2004 r. nie może być kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności w rozumieniu ww. przepisu. Takie stanowisko organu wskazuje, iż nie ustalił on stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiających wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie odniósł się do przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się skarżący. Nie wyjaśnił bowiem, z jakiego powodu doszło do powstania przerwy w ubezpieczeniu, co stanowiło przyczynę takiego stanu rzeczy, a tym samym czy strona miała realne, a nie tylko teoretyczne, możliwości kontynuowania ubezpieczenia. Podkreślić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym przed datą powstania u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. W tym okresie skarżący był już osobą częściowo niezdolną do pracy, zarejestrowaną jako osoba bezrobotna, zamieszkiwał w małym ośrodku miejskim, gdzie z trudnościami w pozyskaniu pracy mają do czynienia osoby młode w pełni sprawne. Należało zwrócić uwagę na fakt, iż częściowa niezdolność do pracy nie tylko znacznie ogranicza możliwości podjęcia zatrudnienia, ale często w praktyce całkowicie uniemożliwia pozyskanie pracy zarobkowej. Jeżeli bowiem bezrobotny posiada jedynie kwalifikacje do wykonywania pracy fizycznej, a częściowa niezdolność do pracy jest związana właśnie z ułomnościami fizycznymi, to w praktyce taka osoba nie uzyska orzeczenia lekarza medycyny pracy o braku przeciwwskazań do zatrudnienia na stanowisku, gdzie wykonywana jest prawa fizyczna. Wówczas jedyną możliwością podjęcia zatrudnienia staje się zakład pracy chronionej, pod warunkiem, iż takowy znajduje się w okolicy miejsca zamieszkania osoby niepełnosprawnej poszukującej pracy. W związku z powyższym, posiada uzasadnione podstawy twierdzenie, iż Prezes ZUS w analizowanym przypadku nie ocenił sytuacji wymienionego na przestrzeni ostatnich 5 lat przed powstaniem całkowitej niezdolność do pracy przez pryzmat jego niepełnosprawności, bezrobocia, dostępności zakładów pracy chronionej w miejscu zamieszkania. Zatem organ nie dokonał oceny realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej przez skarżącego. Sama sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą wychodzącą już z wieku średniego i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Oceniając aktywność zawodową W. N. nie można także pomijać znacznego okresu składkowego (blisko 21 lat) jaki wypracował na przestrzeni 53 lat życia oraz faktu, że w ostatnim etapie tego okresu pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy. Powyższe świadczy o znacznej aktywność zawodowej skarżącego oraz wskazuje na to, że względy zdrowotne, z oczywistych powodów pozostające poza wolą strony, mogły stanowić główną przyczynę braku wymaganego do nabycia świadczenia w trybie zwykłym, okresu składkowego. Rozpatrując ponownie wniosek W. N. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, organ będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.