II SA/Wa 184/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Fularski Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] października 2011 r. o odmowie przyznania R. N. renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania R. N., urodzonemu [...] lipca 1963 r., renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Odbiór tej R. N. pokwitował w dniu 26 lipca 2004 r. i nie wystąpił wówczas z prośbą o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Zatem decyzja ta uprawomocniła się i stała się ostateczna. Pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. R. N. ponownie wystąpił o przyznanie mu renty specjalnej w miejsce otrzymywanego zasiłku stałego. Sekretariat Prezesa Rady Ministrów dążąc do wyjaśnienia charakteru procesowego tego pisma pouczył o możliwościach weryfikacji decyzji ostatecznych zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawca w swoim piśmie z dnia 24 czerwca 2010 r. podał, iż pismo z dnia 26 kwietnia 2010 r. należy traktować jako kolejny, nowy wniosek w sprawie przyznania mu renty specjalnej. Dlatego Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie i decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. uchylił obie decyzje Prezesa Rady Ministrów, wskazując iż organ winien rozpatrzyć okoliczności podniesione przez R. N. w jego wniosku z dnia 26 kwietnia 2010 r. oraz w piśmie z dnia 24 czerwca 2010 r., oceniając na nowo stan jego zdrowia, sytuację rodzinną i materialną, a następnie wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne. Zgodnie z zaleceniami WSA w Warszawie Sekretariat Prezesa Rady Ministrów wszczął postępowanie administracyjne z wniosku R. N. o rentę specjalną z dnia 26 kwietnia 2010 r. i w postępowaniu tym ustalił, co następuje: R. N. w latach 1984-1991 pracował w [...], w latach 1991-2000 - w [...]. Następnie sprawował opiekę nad innym niż dziecko członkiem rodziny. W listopadzie oraz grudniu 2000 r. wykonywał pracę w ramach [...], w październiku 2002 r. zatrudniony był w [...], zaś na przełomie kwietnia i maja 2003 r. zatrudniony był w [...]. Łącznie na przestrzeni swojego życia udowodnił 12 lat, 1 miesiąc i 19 dni okresów składkowych oraz 6 lat, 10 miesięcy i 7 dni okresów nieskładkowych, ograniczonych do 1/3 okresów składkowych, tj. 4 lat i 17 dni. Udowodnił również okresy uzupełniające w ilości 1 rok, 1 miesiąc i 11 dni oraz 3 lata i 9 miesięcy pokrywające się z okresem zatrudnienia. R. N. przedłożył środki dowodowe potwierdzające jego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców po 16 roku życia. R. N. dwukrotnie występował z wnioskiem o ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Jego wniosek z dnia 15 listopada 2001 r. rozpatrzony został decyzją odmowną z dnia [...] grudnia 2001 r. wobec orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] listopada 2001 r., uznającego go za zdolnego do pracy. Wnioskodawca złożył odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 2002 r. umorzono postępowanie, ponieważ wnioskodawca nie poddał się badaniu przez biegłych lekarzy sądowych, a w piśmie procesowym z dnia 11 listopada 2002 r. cofnął odwołanie od zaskarżonej decyzji. Również jego wniosek z dnia 21 października 2003 r. został rozpatrzony decyzją odmowną z dnia [...] grudnia 2003 r., a po dołączeniu dodatkowych dokumentów ponowną decyzją odmowną z dnia [...] stycznia 2004 r. Powodem odmowy był brak wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych zarówno w dziesięcioleciu przed datą powstania niezdolności do pracy, jak i w dziesięcioleciu przed datą zgłoszenia wniosku. Wówczas lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2003 r. uznał R. N. częściowo niezdolnym do pracy w okresie od wyczerpania zasiłku chorobowego do grudnia 2004 r. Także ta decyzja została zaskarżona. Postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2004 r. umorzono postępowanie w sprawie, wobec cofnięcia odwołania wnioskodawcy od decyzji organu rentowego, odmawiającej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, iż R. N. pozostaje w leczeniu z powodu wielu schorzeń, z których część jest nieuleczalna i postępująca. Lekarz rodzinny podał, iż leczenie to jest kosztowne i wymaga m. in. stosowania leków ze 100 % odpłatnością. Wnioskodawca nadesłał również oświadczenie swojej siostry, G. K., iż jej brat, R. N. pomaga jej i opiekuje się nią na co dzień, gdyż jest ona osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. W piśmie z dnia 25 września 2011 r. wnioskodawca załączył: wywiad środowiskowy z [...] lipca 2011 r., zaświadczenie ZUS z [...] czerwca 2011 r. o wypłaconych zasiłkach chorobowych (za maj 2011 r. - 810,90 zł, za połowę czerwca 2011 r. - 418,41 zł), fakturę za energię elektryczną wskazującą na nadpłatę w kwocie 12,28 zł i planowane zużycie energii elektrycznej w okresie od połowy maja do polowy października 2011 r. w kwocie 240,73 zł, a także dowód wpłaty należności za czynsz w wysokości 210 zł za wrzesień 2011 r. Wnioskodawca jest kawalerem, nie posiada dzieci i mieszka sam w 2-pokojowym lokalu po remoncie. Pracownik socjalny MOPS w L., który przeprowadzał wywiad środowiskowy u wnioskodawcy stwierdził braki w wyposażeniu, wskazując iż w lokalu znajduje się jedynie wersalka, telewizor i stolik TV, krzesło i stół. Wnioskodawca nie pracuje, pobiera zasiłek chorobowy z ZUS. Leczy się w poradni kardiologicznej, endokrynologicznej, laryngologicznej, neurologicznej, diabetologicznej, onkologicznej, dermatologicznej i reumatologicznej. Ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Podano, że w marcu 2011 r. wnioskodawca osiągnął jednorazowy dochód ze sprzedaży mieszkania w wysokości 182.320 zł. W dniu wywiadu środowiskowego wnioskodawca miał przyznany zasiłek chorobowy, który zgodnie z jego oświadczeniem będzie mógł pobierać do 24 września 2011 r. Podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawca zgłosił, że oczekuje umorzenia świadczeń uznanych przez MOPS za nienależnie pobrane oraz przyznania mu dodatku mieszkaniowego. Wnioskodawca swoje stałe, miesięczne opłaty oszacował na kwotę 442 zł (352 zł - czynsz, ok. 50 zł - prąd, ok. 40 zł - telefon), zaś wydatki na lekarstwa na ok. 400 zł. W piśmie do Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2011 r. wnioskodawca uzupełniająco podał, że jego przejazdy do siostry środkami komunikacji miejskiej kosztują go minimum 70 zł/m-c. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił przyznania wnioskodawcy renty specjalnej. R. N. w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniósł nowych okoliczności mających wpływ na sprawę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ utrzymał w mocy swoje poprzednie roztrzygnięcie z dnia [...] października 2011 r., wskazujac, iż zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienia wnioskodawcy nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) muszą być jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, wskazujące, że wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju. Wnioskodawca nie udokumentował skutecznie tego, by legitymował się wybitnymi osiągnięciami i zasługami dla kraju. Sam fakt sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad niepełnosprawną siostrą niewątpliwie zasługuje na wysoką ocenę społeczną jednak nie posiada charakteru wyjątkowego, a tym samym jest niewystarczający do przyznania świadczenia specjalnego. Osoby, rezygnujące z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Za osoby korzystające z tej formy świadczenia opłacana jest składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych, a przyznanie prawa do tego świadczenia nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Natomiast świadczenia określone w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zastępują świadczeń pielęgnacyjnych, bowiem wówczas omawiane świadczenia utraciłyby charakter wyjątkowy, tym samym stając się świadczeniami socjalnymi. Z tego samego względu świadczenia te nie mogą być utożsamiane ze świadczeniami przyznawanymi na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), której celem jest łagodzenie skutków w trudnych sytuacjach socjalno-bytowych. Zatem wniosek R. N. z dnia 26 kwietnia 2010 r. o przyznanie mu renty specjalnej w miejsce otrzymywanego zasiłku stałego nie zasługuje na uwzględnienie. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika również, aby obecna sytuacja wnioskodawcy była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Samo powoływanie się na trudną sytuację materialną i zdrowotną nie stanowi bowiem wystarczającej przesłanki dla przyznania omawianego świadczenia, gdyż jak wskazano powyżej, przedmiotowy przepis nie ma charakteru świadczenia socjalnego. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, bądź zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje świadczeń, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy też w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. R. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przez organ prawa procesowego, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1, art. 54 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 Kpa oraz naruszenie prawa materialnego, to jest art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Twierdził także, iż zaskarżona decyzja narusza Konstytucję RP, w szczególności równego traktowania obywateli oraz lekceważy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. Wskazał na niezasadne, jego zdaniem, przypadki przyznania przez organ świadczenia specjalnego osobom na nie niezasługującym. Podnosił, iż jako obywatel ma prawo do równego traktowania i prawo do wnioskowanego świadczenia. W konkluzji skargi wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie postanowienia w trybie art. 155 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym, każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy. Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika, aby R. N. spełniał wyżej wskazane kryteria legitymowania się wybitnymi i niepowtarzalnymi zasługami bądź osiągnięciami o znaczeniu ogólnokrajowym. Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika także, aby jego obecna sytuacja życiowa była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Jak trafnie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, osoby, rezygnujące z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Za osoby korzystające z tej formy świadczenia opłacana jest składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych, a przyznanie prawa do tego świadczenia nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, bądź zdrowotnej mają również możliwość ubiegania się o inne rodzaje świadczeń, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy też w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia specjalnego, jest prawidłowa. W niniejszej sprawie brak także podstaw do wydania żądanego w skardze postanowienia. Wbrew twierdzeniom skargi nie można w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ dopatrzyć się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, na które to przepisy ogólnie powołuje się skarżący. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Decyzja ta, z uwagi na wskazaną przez organ argumentację, nie nosi cech dowolności. Organ dokładnie analizuje zebrany materiał dowodowy i wskazuje dlaczego, z jakich powodów, odmawia przyznania dochodzonego świadczenia, odwołując się w tej materii do wypracowanych w orzecznictwie i doktrynie kryteriów rozumienia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący w swojej argumentacji skargi abstrahuje od wyjątkowych warunków przyznania świadczenia specjalnego i jego wyjątkowego celu. Nie można podzielić poglądu, iż świadczenie to jest świadczeniem powszechnym, należnym każdemu obywatelowi znajdującemu się w niedostatku, albowiem nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym, ale uzależnionym od wystąpienia wyjątkowych okoliczności, które zostały wyżej wskazane. Jednym z zarzutów skargi R. N. uczynił naruszenie przez organ zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. Zarzut ten jest także chybiony. W tej materii wskazać należy, iż w dniu 2 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał dwa wyroki. W wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1820/10 oddalił skargę R. N. na decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego przyznania renty specjalnej. Natomiast w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1819/10 uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2010 r. wraz z decyzją ją poprzedzającą z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania renty specjalnej. Oba te wyroki uprawomocniły się. W uzasadnieniu tego drugiego wyroku (sygn. akt II SA/Wa 1819/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zawarł wytycznych wskazujących na przyznanie przez organ R. N. dochodzonego przez niego świadczenia specjalnego, ale nakazał mu rozpatrzenie wniosku z dnia 26 kwietnia 2010 r. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem podjętych przez organ decyzji albo stwierdzeniem ich nieważności i dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.,