II SA/Wa 1844/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.), odmówił M. S. przyjęcia na aplikację ogólną. W motywach decyzji organ podał, że Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 5 maja 2011 r. nr 126/11/DK zarządził nabór na aplikację ogólną w 2011 r. i jednocześnie wyznaczył na nią limit 200 miejsc. Nabór na aplikację ogólną odbył się w drodze konkursu, składającego się z dwóch etapów: testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa, pracy pisemnej sprawdzającej umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów faktycznych. W pierwszym etapie konkursu M. S. z uzyskał [...] punkty, natomiast z drugiego etapu konkursu otrzymał [...] punktu. Strona za rozwiązanie kazusów z prawa prywatnego, prawa publicznego i prawa karnego otrzymała od członka komisji W. G., kolejno, [...] punktów, a od członka komisji B. H. – punktów [...]. Strona została umieszczona na [...] miejscu na liście kwalifikacyjnej. Na tej podstawie Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyjęcia na aplikację ogólną. Od decyzji tej M. S. wniósł odwołanie. Minister Sprawiedliwości, rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Następnie, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 592/12 skargę oddalił. Na skutek złożonej przez M. S. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 2396/12 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz obie decyzje administracyjne. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 i 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury uprawniają, a nawet zobowiązują Dyrektora Krajowej Szkoły do zbadania prawidłowości ustalenia wyników konkursu. Ustawowe zagwarantowanie kandydatowi na aplikację prawa do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły do Ministra Sprawiedliwości, a następnie skargi do sądu administracyjnego, powinno umożliwiać kwestionowanie przyznanej punktacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opracowane przez zespół konkursowy "kryteria oceny pracy pisemnej" oraz sporządzane przez oceniających pisemne uzasadnienia ocen mają przede wszystkim umożliwić Dyrektorowi Krajowej Szkoły oraz Ministrowi Sprawiedliwości prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w celu określenia miejsca kandydata na liście i wydania decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że Minister Sprawiedliwości w toku rozpoznawania odwołania jest uprawniony do kontroli oceny pracy kandydata dokonanej przez członka komisji w zakresie przyjętych kryteriów oceny. Przyjęcie odmiennego stanowiska stanowiłoby o fikcji rozpoznania odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że Minister Sprawiedliwości nie jest właściwy do zmiany ustalonej oceny, jednak złożenie przez członków komisji wyjaśnień w przedmiocie zarzutów podniesionych w odwołaniu daje podstawy do rozpoznania odwołania. Ponownie rozpoznając wniosek M. S. o przyjęcie na aplikację ogólną, Dyrektor Krajowej Szkoły wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1006), drugi etap konkursu na aplikację ogólną obejmuje rozwiązanie zadań w postaci zestawu trzech kazusów: po jednym z zakresu prawa prywatnego, prawa publicznego i prawa karnego. Zestawy kazusów i kryteria oceny opracowuje zespół konkursowy. Kryteria te są następnie podstawą oceny pracy pisemnej przez członków komisji konkursowej. W myśl § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, oceny każdej pracy pisemnej dokonują, niezależnie od siebie, dwaj członkowie komisji konkursowej, wystawiając ocenę w systemie punktowym, przy zastosowaniu skali od 0 do 25 punktów za każde zadanie. Dokonana ocena podlega uzasadnieniu na piśmie, które dołącza się do protokołu z posiedzenia komisji. Liczba punktów przyznanych kandydatowi za pracę pisemną jest średnią ocen wystawionych przez obu członków komisji konkursowej. Liczba punktów uzyskanych przez M. S. w konkursie nie była wystarczająca do zakwalifikowania na aplikację ogólną w 2011 r. Organ wskazał, że kryteria oceny pracy pisemnej sporządzone przez zespół konkursowy mają charakter wytycznych, które wskazują, na jakie zagadnienia oceniający powinien zwracać uwagę, a także zakres punktów, jakie można przyznać za poszczególne elementy zadania. Opisowy charakter pracy pisemnej i treść kryteriów powoduje, że pozostawienie oceniającym pewnej swobody jest nieodzowne. Brak możliwości narzucenia jednoznacznej i precyzyjnej punktacji za pracę pisemną został zrównoważony obowiązkiem dokonania oceny niezależnie przez dwóch członków komisji. Organ podkreśli także, że komisja konkursowa jest powoływana przez Ministra Sprawiedliwości spośród osób, których wiedza, doświadczenie życiowe i autorytet dają rękojmię prawidłowego przebiegu konkursu oraz jej niezależności od Dyrektora Krajowej Szkoły i samego Ministra. Zdaniem Dyrektora Krajowej Szkoły, z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika obowiązek przeprowadzenia przez organ analizy prawidłowości dokonanej przez członków komisji konkursowej oceny pracy pisemnej kandydata, a więc obowiązek zweryfikowania poprawności wyników konkursu. Wobec powyższego, Dyrektor Krajowej Szkoły dokonał szczegółowej analizy kryteriów ocen sporządzonych przez zespół konkursowy, pracy pisemnej kandydata oraz dokumentów obejmujących oceny tej pracy wraz z uzasadnieniami. Zdaniem organu, ocena pracy pisemnej M. S. została dokonana przez członków komisji konkursowej rzetelnie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w kryteriach ocen. Natomiast zarzuty kandydata podniesione w odwołaniu i skargach, mają charakter subiektywny i nie znajdują potwierdzenia w zebranej dokumentacji. Organ uznał więc, że wyniki konkursu na aplikację ogólną zostały ustalone prawidłowo. M. S. odwołał się od powyższej decyzji do Ministra Sprawiedliwości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 23 ust. 4 ww. ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez wydanie decyzji o nieprzyjęciu na aplikację ogólną w sytuacji, w której wydanie decyzji o przyjęciu na tę aplikację było obligatoryjne. Wniósł o zmianę powyższej decyzji i orzeczenie o przyjęciu na aplikację ogólną w roku 2012. Strona zaznaczyła, że zgodnie z art. 23 ust. 4 ww. ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły w niniejszym przypadku może wydać jedynie decyzję o przyjęciu na aplikację ogólną. Odmienna interpretacja wskazanego przepisu art. 23 ust. 4 ww. ustawy jest sprzeczna z wykładnią językową i stanowi rażące naruszenie prawa. Podkreślił, że Dyrektor Krajowej Szkoły nie wykazał, dlaczego strona nie spełniła kryterium limitu punktowego, który uprawniałby do umieszczenia na liście kwalifikującej na aplikację ogólną w roku 2012. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, stosując art. 29 ust. 4 ww. ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe i odpowiadające prawu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dokumentach określonych jako "kryteria oceny pracy pisemnej" wskazano elementy, które powinna zawierać praca oraz przewidywany limit punktów w ramach ich ogólnej liczby. Uzasadnienia ocen odnoszące się do opracowań rozwiązań kazusów z prawa prywatnego, publicznego i prawa karnego, sporządzone przez oceniających W. G. oraz B. H., uwzględniają kryteria opracowane przez zespół konkursowy. Badając sprawę odwołującego się, nie stwierdzono, aby ocena jego pracy pisemnej była niezgodna z zasadami określonymi w kryteriach oceny znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy. Wystawione oceny były prawidłowe i nie zawierały np. omyłek rachunkowych. Organ uznał, że zarzuty strony, odnoszące się do metodologii oceniania kazusów, mają charakter subiektywny. Zdaniem Ministra, art. 23 ust. 4 ww. ustawy nakazuje Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, w następstwie uwzględnienia skargi aplikanta przez sąd administracyjny, niezwłoczne wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną, jednak należy to uczynić z zachowaniem zasad przyjmowania na tę aplikację, przy uwzględnieniu obowiązujących limitów przyjęć oraz sposobu liczenia punktów decydujących o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Zatem użyte w art. 23 ust. 4 ww. ustawy wyrażenie: "Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację" należy wykładać systemowo i funkcjonalnie, a w konsekwencji rozumieć je jako: "Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację". Organ stwierdził, że weryfikacja oceny uzyskanej przez M. S. dokonana przez Dyrektora Krajowej Szkoły nie ujawniła nieprawidłowości w zakresie przyznanych punktów, a ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy nie wykazało innych uchybień czy naruszeń prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. S. wniósł o jej uchylenie, orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz o zobowiązanie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze II SA/Wa 592/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 2396/12, formularza jego pracy pisemnej w konkursie na aplikację ogólną 2012 r. i formularza kryteriów oceny tej pracy. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 4 ww. ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez wydanie decyzji o nieprzyjęciu na aplikację ogólną w sytuacji, w której wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną było obligatoryjne; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), poprzez nierespektowanie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 2396/12 i wydanie decyzji sprzecznej z tym wyrokiem. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 23 ust. 4 ww. ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły może wydać jedynie decyzję o przyjęciu na aplikację ogólną. Odmienna interpretacja wskazanego przepisu jest sprzeczna z zasadami wykładni językowej i stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący nie zgodził się także z tezą, według której brak jest możliwości narzucenia jednoznacznej i precyzyjnej punktacji za pracę pisemną. Ponadto, podniósł także, że Minister Sprawiedliwości, w swojej decyzji nie wykazał, dlaczego strona nie spełniła kryterium limitu punktowego, uprawniającego do umieszczenia jej na liście kwalifikacyjnej na aplikację ogólną w 2012 r. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 2396/12 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 592/12 i poddane jego kontroli decyzje organów obu instancji, uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma zatem w przedmiocie rozstrzygnięcia powagę rzeczy osądzonej (art. 171 ww. ustawy), czego konsekwencją procesową jest to, że organy administracji rozpoznające sprawę ponownie nie mogą nie uwzględnić jego wiążących wskazań. Powołany art. 16 ust. 1 ww. ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską. Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku podkreślił, że podstawowe w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w ramach przewidzianego w ustawie trybu administracyjnego związanego z przyjęciem na aplikację ogólną i zagwarantowania kandydatom prawa do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości możliwe jest kwestionowanie wyników pracy komisji konkursowej w zakresie ilości przyznanych kandydatowi punktów wyznaczających miejsce na liście kwalifikacyjnej przedstawionej przez komisję konkursową Dyrektorowi Krajowej Szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma podstaw do takiego ograniczania kompetencji odwoławczej Ministra Sprawiedliwości, która uniemożliwia skontrolowanie oceny pracy strony przez członka komisji w zakresie przyjętych kryteriów oceny. Działając zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekające w sprawie organy zobowiązane były dokonać kontroli oceny pracy M. S. przez członków komisji, czego nie uczyniły, bowiem sposób tej oceny, jej analiza, jak i konkretne rozważania w tym zakresie nie zostały przedstawione w motywach decyzji. Obie podjęte w sprawie decyzje nie realizują wyrażonej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, ujętej w art. 11 tej ustawy. Uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 kpa (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Sąd zwraca uwagę, że argumentacja, która legła u podstaw podjętych w sprawie decyzji, a dotycząca oceny prac skarżącego, nie została przedstawiona w ich motywach tak, jak to uczyniono w piśmie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] lipca 2013 r., kierowanym do Ministra Sprawiedliwości, a znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Innymi słowy, uzasadnienia decyzji nie zawierają odniesienia do kwestii merytorycznej oceny, przez co nie uwzględniają wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast w rzeczonym piśmie Dyrektora Krajowej Szkoły dokonano takiej merytorycznej oceny, przy czym pismo to nie jest decyzją. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać właśnie te decyzje, które uzasadniają ocenę pracy pisemnej w konkursie na aplikację, biorąc pod uwagę ilość kandydatów oraz limit miejsc na aplikacji ogólnej. Wiadomym jest, że każdy przyznany w postępowaniu kwalifikacyjnym punkt ma kluczowe znacznie przy zakwalifikowaniu na aplikację. Przyczyny, dla których organ odmawia przyjęcia na aplikację ogólną muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie zaistniały w ocenianej pracy. Wszelkie przesłanki, na których osoba oceniająca pracę kandydata na aplikanta oparła swoją ocenę, muszą być zatem wskazane w uzasadnieniu wydawanej decyzji w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. W innym przypadku, możliwość kontroli tego, czy ocena pracy kandydata została dokonana właściwie, jest jedynie iluzoryczna. Podjęte w sprawie decyzje nie podają, w jaki sposób organ przeprowadził rzeczywistą kontrolę zasadności punktacji wystawionej przez członków komisji konkursowej. Zamieszczenie w decyzji jedynie wzmianki o dokonaniu szczegółowej analizy, ocen pracy pisemnej kandydata oraz dokumentów obejmujących ocenę tej pracy jest niewystarczające. Prawidłowa decyzja organu powinna zawierać szczegółowe wskazanie i wyjaśnienie, dlaczego konkretny członek komisji konkursowej ocenił daną pracę pisemną, przyznając określoną liczbą punktów. Jakimi przesłankami się kierował, jakie elementy pracy zostały uznane za prawidłowe, a jakie uznano za błędne. Decyzja organu powinna zawierać dokładne opisanie całego procesu sprawdzania i oceny prac M. S. Dlatego też, słusznie skarżący zarzuca decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. brak wykazania powodów, dla których strona nie spełniła kryterium limitu punktowego, kwalifikującego do umieszczenia jej na liście kwalifikacyjnej na aplikację ogólną 2012 r. W konsekwencji uzasadnienia decyzji nie wyjaśniają w sposób obiektywny podstawy prawnej, nie wzbudzają zaufania adresata do organu, godząc w art. 8 kpa, jak również nie realizują dostatecznie funkcji przekonywania adresata do wydanego rozstrzygnięcia (art. 11 kpa). Wadliwości te naruszają przy tym zasady ogólne kpa, w szczególności wyrażone w art. 6, art. 7 i art. 9 kpa. Sąd nie dostrzegł przy tym, aby w sprawie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a co powinno było nastąpić przed wydaniem decyzji przez organ. Niewypełniona została zatem także dyspozycja art. 10 § 1 kpa. Wskazane uchybienia procesowe miały wpływ na stosowane przepisy prawa materialnego, a tym samym także na treść rozstrzygnięcia, co sprawia, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja organu I instancji nie mogą się ostać. Toteż Sąd wyeliminował z obrotu prawnego obie podjęte w sprawie decyzje, uchylając je. Obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.