II SA/Wa 1847/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spraw.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Stanisław Marek Pietras Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K.N. od rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (punkt [...]) o odmowie powołania do służby stałej żołnierza pełniącego służbę kontraktową, umorzył postępowanie odwoławcze. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny. K.N. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym dowódcy drużyny w [...] Pułku [...], na podstawie kontraktu terminowego nr [...] zawartego na okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r. żołnierz wystąpił do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych o powołanie do służby stałej, lecz wnioskowi nie nadano biegu. W związku z powyższym, K.N. ponownie w dniu [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z wnioskiem o powołanie do służby stałej. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (punkt [...]), na podstawie art. 10 pkt 3, art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), a także § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45, poz. 265 ze zm.), odmówił powołania żołnierza do służby stałej, wskazując na brak zachowania ustawowego terminu do jego złożenia. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. od powyższego rozstrzygnięcia strona podniosła fakt nienadania biegu pierwszemu wnioskowi o powołanie do służby stałej z dnia [...] marca 2014 r. Następnie, Dowódca [...] Pułku [...] rozkazem personalnym z dnia [...] września 2014 r. nr [...] (punkt [...]), wydanym dla celów ewidencyjnych, zwolnił podoficera z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] września 2014 r. wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie i niezawarcia kolejnego kontraktu. Minister Obrony Narodowej, uzasadniając decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającego powołania do służby stałej żołnierza pełniącego służbę kontraktową wskazał, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy, zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie K.N. składał wnioski o powołanie do służby stałej (zarówno z dnia [...] marca 2014 r., jak i z dnia [...] czerwca 2014 r.) jako żołnierz służby kontraktowej, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z przepisu tego wynika, że możliwość jego zastosowania jako podstawy prawnej do powołania do służby stałej, istnieje jedynie w przypadku żołnierzy pełniących służbę kontraktową. Powołanie zaś podoficera rezerwy do służby stałej jest inną sprawą administracyjną, odrębną od sprawy powołania do służby stałej podoficera służby kontraktowej. Do sprawy powołania podoficera rezerwy do służby stałej odnosi się inna podstawa prawna, tj. art. 11 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ponadto z przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej wynika, że procedura powołania żołnierza (podoficera) rezerwy do służby stałej jest inna niż procedura powołania do służby stałej żołnierza (podoficera) służby kontraktowej. W przedmiotowej sprawie w dacie rozpatrywania odwołania podoficera od rozkazu personalnego odmawiającego powołania do służby stałej, podoficer nie był już żołnierzem służby kontraktowej, lecz żołnierzem rezerwy. W tej sytuacji brak było po jego stronie roszczenia o powołanie do służby stałej, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a sprawa powołania podoficera do służby stałej na zasadzie przewidzianej dla żołnierzy służby kontraktowej utraciła w toku postępowania charakter sprawy administracyjnej. Z tego względu postępowanie odwoławcze od rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającego powołania do służby stałej K.N., jako żołnierza służby kontraktowej, stało się bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.N. zakwestionował decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r., uznając ją za krzywdzącą. Zwrócił uwagę na fakt, że wniosek o powołanie do służby stałej, który sporządził w dniu [...] czerwca 2014 r. był przetrzymywany do dnia [...] lipca 2014 r. na co nie miał wpływu. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże tylko częściowo z przyczyn w niej podnoszonych. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy ze względu na zwolnienie K.N. z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie i niezawarcia kolejnego kontraktu, postępowanie w sprawie powołania żołnierza do służby stałej, stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy wniosek K.N. o powołanie go do służby stałej złożony został w trybie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) jeszcze przed zakończeniem kontraktu, na podstawie którego pełnił on zawodową służbę wojskową, to winien on zostać rozpatrzony merytorycznie. Nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego. Upływ terminu zawartego z żołnierzem kontraktu, w rozumieniu art. 111 pkt 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie może być podstawą uznania postępowania wszczętego w sprawie tego żołnierza o powołanie go do służby stałej za bezprzedmiotowe. Tym samym, postępowanie to powinno zostać zakończone decyzją administracyjną (rozkazem personalnym) rozstrzygającą sprawę zainicjowaną wnioskiem co do meritum. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej, zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie ma charakteru decyzji merytorycznej. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Należy przy tym rozróżnić bezprzedmiotowość postępowania, od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony powinna być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck wyd. 9, Warszawa 2008, s. 495-500). W analizowanej sprawie skarżący wnosząc odwołanie domagał się weryfikacji decyzji – rozkazu personalnego o odmowie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Stanowiska organu drugiej instancji, iż w sprawie odpadł jeden z materialnych elementów administracyjnego stosunku prawnego – bowiem skarżący został już zwolniony ze służby i przestał być żołnierzem zawodowym – nie można uznać za prawidłowe. Prowadziłoby to do tego, że weryfikacja merytoryczna decyzji o odmowie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie byłaby możliwa za każdym razem, gdy organ odwoławczy przystępuje do weryfikacji rozkazu personalnego o tej treści – po upływie terminu wygaśnięcia dotychczasowego kontraktu ze stroną postępowania. Tymczasem skarżący zarówno w momencie składania wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu (zarówno w dniu [...] marca 2014 r. jak i wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r.), wydania rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji ([...] lipca 2014 r.), jak i wnoszenia odwołania od niego (co uczynił w dniu [...] sierpnia 2014 r.) pozostawał żołnierzem zawodowym w służbie czynnej i miał prawo domagać się od organu odwoławczego merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Zatem jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1161/06, LEX nr 437953). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10, LEX nr 794506). W analizowanej sprawie uprawnione jest zatem stanowisko, że stosunek administracyjnoprawny trwał w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, a przez sam fakt, iż skarżący przestał być żołnierzem zawodowym, nie stracił on statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym (podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 500/12 https://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że wydając rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie powołania podoficera do służby stałej organ nie podał żadnych argumentów merytorycznych m.in. oceny przydatności skarżącego do służby mających przemawiać za odmową powołania do służby stałej. Argumentów takich nie zawiera również uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie na brak zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku o powołanie do służby stałej przewidziany w art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co pozostaje w sprzeczności z niekwestionowanym przez organ drugiej instancji faktem, że skarżący już w dniu [...] marca 2014 r. złożył wniosek o powołanie do służby stałej, któremu nie nadano biegu. W świetle powyższych rozważań zaskarżoną decyzję należy ocenić jako wydaną z naruszeniem wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie wyjaśnił należycie zarówno stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też nie zebrał i nie rozpatrzył merytorycznie materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 tej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.