II SA/Wa 1848/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sławomir Antoniuk, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy L. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora – oddala skargę – Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu rozstrzygnięcia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr [...] im. [...] w L.. przy ulicy B.. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] maja 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu rozstrzygnięcia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr [...] im. [...] w L. przy ul. [...] [...], które zostało doręczone Wojewodzie [...] w dniu [...] lipca 2013 r. W dniu [...] czerwca 2013 r. do Urzędu [...] wpłynęło pismo M. K. O. zawierające opis okoliczności faktycznych dotyczących działania Komisji Konkursowej w celu rozstrzygnięcia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr [...] im. [...] w L. oraz wskazujące na możliwość naruszenia przepisu art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W dniu [...] lipca 2013 r. organ nadzoru zawiadomił J. K. – Burmistrza Miasta i Gminy L. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie możliwości naruszenia przepisu art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegającego na powołaniu przez Burmistrza samego siebie w skład Komisji Konkursowej. Po zawiadomieniu nie wpłynęło zarządzenie zmieniające ani uchylające ww. zarządzenie. Organ nadzoru zarzuca, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na powołaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy L. samego siebie w skład Komisji Konkursowej. Zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie. 1. trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę, 2. dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 3. po jednym przedstawicielu: a. rady pedagogicznej, b. rady rodziców, c. zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. W rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę nie może być jednocześnie przedstawicielem tego organu upoważnionym przez ten organ do pozostawania członkiem Komisji Konkursowej i nadzorować w ramach przyznanej funkcji organu swoich działań w ww. Komisji. Powołanie przez organ samego siebie powoduje, że organ staje się "sędzią we własnej sprawie". Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie wskazują na wyraźne funkcje nadzorcze i kontrolne organu wykonawczego gminy prowadzącego szkołę stosunku do komisji konkursowej. W opinii organu nadzoru powołanie przez Burmistrza Miasta i Gminy L. samego siebie w skład komisji konkursowej stanowi naruszenie przepisów prawa. Burmistrz Miasta i Gminy L. powinien przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę, co ma istotne znaczenie przy ocenie zgodności z prawem wydanego aktu. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Burmistrz Miasta i Gminy L. zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi skarżący pokreślił, iż w jego ocenie z art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie wynika zakaz możliwości udziału w komisji konkursowej burmistrza jako organu prowadzącego szkołę (art. 5c pkt 2 ustawy). Wynika jedynie, iż do wyłącznej kompetencji burmistrza jako organu prowadzącego szkołę należy powołanie komisji konkursowej, w skład której mają wchodzić przedstawiciele organu prowadzącego w liczbie trzech. Wybór przedstawicieli organu prowadzącego szkołę należy również do wyłącznej kompetencji burmistrza. Podkreślił, iż burmistrz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, mając kompetencje do samodzielnego powoływania członków komisji konkursowej do prowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, może uczestniczyć w pracach komisji zarówno osobiście, jak i przez wyznaczenie określonej osoby. Wskazał nadto, że nawet gdyby przyjąć, iż nastąpiło uchybienie w tym zakresie to nie stanowiło ono istotnego naruszenia prawa, wybór dyrektora miał miejsce w głosowaniu tajnym, a głos oddany przez dyrektora nie miał znaczenia przesądzającego W odpowiedzi na skargę, organ Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Nieuprawnione bowiem jest takie rozumowanie jakie przedstawia Burmistrz Miasta i Gminy L. Przepisy prawne, które należy mieć na uwadze, czyniąc dalsze rozważania w powyższym przedmiocie nie powinny nastręczać trudności interpretacyjnych jakkolwiek – istotnie wyraźnie nie zabraniają one – powoływania komisji w takim kształcie jak w niniejszej sprawie. Art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi bowiem, iż "Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę" (ust. 1). "Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora" (ust. 2). "W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący lub placówka powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. - z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 6). Dodać do tego unormowania trzeba, że § 2 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 36a ust. 12 cyt. ustawy stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej zwanej dalej "Komisja", który kieruje jej pracami". W tej instytucji prawnej trzeba już upatrywać niemożliwości powoływania Komisji Konkursowej w takim kształcie, który narusza obiektywizm jej działania. Ma bowiem całkowicie rację organ nadzoru, że ustawodawca regulując skład przedmiotowej komisji postanowił wyraźnie, że w jej skład wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym wyrazom lub zwrotom zawartym w tekście prawnym. W rozpatrywanym przypadku "przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu, norma wyrażona w art. 36a ust. 6 pkt 1 zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji. Absolutna racja organu nadzoru tkwi też w stwierdzeniu, że burmistrz jako organ prowadzący, przy powoływaniu przewodniczącego komisji powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy, wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić, jak już wyżej wskazano, przedstawiciele organu prowadzącego, a zatem to jeden z tych przedstawicieli będzie mógł być powołany na stanowisko przewodniczącego Komisji Konkursowej. Właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez burmistrza samego siebie w skład Komisji Konkursowej i jednocześnie granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie", mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. W związku z tym trudno mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy (art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych Dz. U. z 223, poz. 1458) osoby starającej się o wygranie tego konkursu, dodatkowo mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia, jak i unieważnienia wyników tego konkursu. Uznać więc należy, że usunięte przez organ nadzoru zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy L. zostało dotknięte wadą nakazującą usunięcie go z obrotu prawnego. Skutkiem tych wysoce wadliwych rozwiązań organizacyjnych Burmistrza Miasta i Gminy L. doszło do tak absurdalnej sytuacji, że organ ten odmówił unieważnienia konkursu a wcześniej uczestniczył w pracach powołanej przez siebie Komisji Konkursowej. Podstawę prawną wspomnianej eliminacji trafnie stanowił przy tym przepis § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Brzmi on: "Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Katalog wad ujętych w nim przez prawodawcę nie został zamknięty, to też nie ulega wątpliwości, że nieprawidłowości stwierdzone przez organ nadzoru mieszczą się niewątpliwie w tym katalogu. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę należało oddalić.