II SA/Wa 1849/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Danuta Kania, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - uchyla zaskarżoną decyzję - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku H. C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, decyzją z dnia [...] września 2017r. odmówił przyznania dochodzonego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2017 r., poz. 1383) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jak wynika według organu z powyższego przepisu, przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki określone w wyżej cytowanym przepisie muszą zaś być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak wyjaśnił organ, z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że w wieku 61 lat ww. stał się całkowicie niezdolny do pracy. Na przestrzeni 62 lat życia udokumentował 22 lata, 10 miesięcy i 25 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Pozostały uwzględniony okres w ilości 4 lat, 9 miesięcy i 21 dni jest okresem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawca udokumentował tylko 1 rok, 6 miesięcy i 11 dni tych okresów.  Nie bez znaczenia w ocenie organu pozostaje fakt, że w latach 1989-1991, 2001-2008, 2009-2011, 2013-2014, 2014-2015 wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ podkreślił, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec strony nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u wnioskodawcy ustalona dopiero od [...].08.2016 r. Nie istniały zatem według organu, do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że strona nie wykazała innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu. Od powyższego rozstrzygnięcia strona inicjująca postępowanie wywiodła skargę do tutejszego Sądu podnosząc m.in., iż przez około 10 lat nie miała możliwości podjęcia pracy, bo jakiekolwiek próby w tym zakresie kończyły się zasłabnięciami. Skarżący wskazał również na swoją bardzo złą sytuacje materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ w sposób prawidłowy dokonał subsumcji art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności podkreślenia wymagała okoliczność, iż konstrukcja art. 83 ust. 1 u.e.r. wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Z art. 124 u.e.r. wynika, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił ww. regułom postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Przesłanki, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r., nie zostały bowiem należycie zbadane i rozważone. Organ podejmując rozstrzygnięcia oparł się na stwierdzeniu braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby usprawiedliwiać niewypracowanie przez uprawnionego wymaganego stażu ubezpieczeniowego przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, nie dokonał jednak analizy i nie wyjaśnił wszystkich aspektów sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 u.e.r. uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00), przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Prawodawca posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", daje organowi pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co podkreśla cel omawianej regulacji. Nie chodzi tu jednak o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Podkreślić należy, iż szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Przepis art. 83 ust. 1 u.e.r. nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, LEX nr 142639 ; wyrok NSA z 5 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 2536/16). Oczywistym i nie wymagającym dowodu jest przecież to, że pogarszanie się stanu zdrowia, zanim doprowadzi do niezdolności do pracy, trwa zwykle przez pewien czas. W okresie tym chorujący pracownik może więc mieć kłopoty ze znalezieniem pracy i z jej świadczeniem. Z akt sprawy wynika, iż lekarz orzecznik ZUS stwierdził, że skarżący był całkowicie niezdolny do pracy od [...] sierpnia 2016 r. Biorąc powyższe pod uwagę jako zasadna jawiła się teza, iż organ nie rozważył sytuacji zdrowotnej strony w kontekście okoliczności, które mogły wpływać na jego aktywność zawodową. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił i nie ocenił w kategoriach szczególnych okoliczności. W szczególności nie wyjaśnił, jak długo rozwijała się choroba ubezpieczonego, która w konsekwencji doprowadziła do jego całkowitej niezdolności do pracy. W rozpoznawanej sprawie – jak wyżej wskazano w odniesieniu do pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to bardzo istotne, gdyż to stan zdrowia ubezpieczonego wpłynął na niemożność uzyskania przez niego świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym może wskazywać na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r. Żaden przepis tej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Fakt braku podlegania dłuższemu ubezpieczeniu może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r., wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Tut. Sąd Administracyjny nie podziela ponadto stanowiska organu, że okres opłacania przez ubezpieczonego składek na ubezpieczenie społeczne jest nieadekwatnie krótki w stosunku do jego wieku. Skarżący w dacie orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, miał 61 lat i legitymował się prawie 23-letnim okresem ubezpieczenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podany wyżej okres ubezpieczenia jest okresem znaczącym, wobec wymaganych w art. 58 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 u.e.r. 5 lat. Nie można zatem wykluczyć, że gdyby stan zdrowia zmarłego nie uległ pogorszeniu, to okres jego ubezpieczenia byłby dłuższy i pozwoliłby na wypracowanie w przyszłości świadczenia ubezpieczeniowego w trybie zwykłym. Przy tak długim stażu pracy przyznanie stronie omawianego świadczenia nie naruszałoby więc zasady solidaryzmu społecznego i nie powinno być traktowane jako niesprawiedliwe wobec innych osób odprowadzających składki na ubezpieczenie społeczne. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby uwzględniając stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, dokonać wszechstronnej oceny całokształtu sprawy.