II SA/Wa 185/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Dyrektora Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego Państwowego Instytutu Badawczego w [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego Państwowego Instytutu Badawczego w [...] na rzecz I. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] Dyrektor Instytutu [...] Państwowego Instytutu Badawczego w [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem I. J. (wcześniej K.) z dnia [...] stycznia 2024 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor podniósł, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. I. J. zwróciła się do organu o udostępnienie zanonimizowanych protokołów wraz z załącznikami z posiedzeń komisji antymobbingowej w sprawie ze skargi [...] E. W. przeciwko [...]. G. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2024 r. uwzględnił skargę wnioskodawczyni na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku, wskazując, że ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przyjąć formę decyzji administracyjnej. Wobec powyższego pismem z dnia [...] października 2024 r. Dyrektor Instytutu wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. poprzez jego własnoręczne podpisanie lub przy wykorzystaniu podpisu elektronicznego. Wnioskodawczyni w zakreślonym terminie, przy piśmie z dnia [...] listopada 2024 r., uzupełniła swój wniosek poprzez jego podpisanie. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ dotyczą one wewnętrznych działań organizacyjnych, a nie realizacji zadań publicznych wprost. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 919/19. Organ stwierdził następnie, że gdyby nawet przyjąć, że protokoły komisji stanowią informację publiczną, organ ma prawo odmówić ich udostępnienia z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych oraz poufny charakter postępowania antymobbingowego. Zgodnie z treścią § 7 ust. 6 zarządzenia Dyrektora [...] wprowadzającego Wewnętrzną Procedurę Antymobbingową, postępowanie antymobbingowe w Instytucie ma charakter poufny. Co więcej pracownicy, którzy składali swoje wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu otrzymali od komisji zapewnienie, że treść ich wypowiedzi nie będzie przekazywana żadnej ze stron postępowania. Przekazanie kopii protokołów ze spotkań komisji, nawet w formie zanonimizowanej, umożliwia innym pracownikom bardzo łatwe zidentyfikowanie osoby składającej wyjaśnienia po samej treści wypowiedzi, w szczególności biorąc pod uwagę nieznaczną liczbę pracowników zatrudnionych w oddziale Instytutu w Poznaniu. Tym samym uwzględnienie wniosku naruszałoby przyjętą zasadę poufności prowadzenia tego typu postępowań, a także godziłoby w prywatność pracowników wysłuchanych przez komisję, co mogłoby powodować również niepożądane wikłanie tych osób w istniejący konflikt pomiędzy stronami. Organ stwierdził, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, jeśli ochrona prywatności osób fizycznych przeważa nad interesem publicznym w ujawnieniu tych informacji. W przypadku postępowania antymobbingowego interes prywatny osób zaangażowanych (świadków, ofiar, czy oskarżonych) z całą pewnością przeważa nad interesem publicznym. I. J. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędnie zastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanych zanonimizowanych dokumentów mających charakter informacji publicznej; 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną interpretację, że wniosek o udostępnienie zanonimizowanych protokołów wraz z załącznikami z posiedzeń komisji antymobbingowej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej; 3. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez niezachowanie odpowiedniej formy decyzji i nieuwzględnieniu w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Skarżąca postawiła także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1. art. 107 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez niezachowanie odpowiedniej formy decyzji, w szczególności przez brak umieszczenia pouczenia dla strony o prawie i trybie do złożenia odwołania od wydanej decyzji przez organ; 2. art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. poprzez niezachowanie odpowiedniej formy decyzji, w szczególności brak umieszczenia pouczenia w wydanej decyzji o dopuszczalności wniesienia skargi oraz wysokości wpisu od skargi, a także braku informacji o możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że wnioskowała o zanonimizowane informacje, które nie naruszały prywatności pracowników organu. Wobec powyższego, jeżeli organ dostrzegł konieczność ochrony prywatności osób fizycznych, to winien ograniczyć dostępność tylko tych informacji, czyli np. imion i nazwisk osób składających opinie czy zgłoszenia, czy personaliów osób, pojawiających się w protokołach i załącznikach z prac komisji. Nie jest natomiast uprawnione ograniczenie dostępności do samej treści składanych np. wyjaśnień, ponieważ informacje te nie naruszają prywatności pracowników organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się trafne. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zaskarżona w tej sprawie decyzja odmawia skarżącej udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. Postępowanie organu w tej sprawie było już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 217/24 uwzględnił skargę na bezczynność organu, zobowiązując Dyrektora Instytutu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu zarówno organ administracji, jak i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 września 2024 r. W przywołanym wyroku sąd jednoznacznie przesądził (vide s. 5 uzasadnienia wyroku), że żądana przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie był zatem uprawniony do kontestowania tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany tym stanowiskiem na podstawie art. 153 p.p.s.a. Z tej przyczyny Sąd nie oceniał ponownie, czy żądana przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. informacja stanowi informację publiczną, bowiem okoliczność ta została przesądzona w wyroku tut. sądu z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 217/24. Kolejną przyczyną wskazywaną przez Dyrektora Instytutu jako podstawa wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. informacji publicznej była konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Należy zgodzić się z organem, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom m.in. z powodu konieczności ochrony prywatności osób fizycznych. Jednak organ, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji na tej podstawie, jest zobowiązany do wyważenia praw konstytucyjnie i ustawowo chronionych, w celu ustalenia, czy w danej sprawie może zastosować wyjątek od zasady swobody dostępu do informacji publicznej. Brak jest natomiast podstaw do dokonywania przez organ, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, do generalnego wyłączenia prawa do informacji publicznej w określonej kategorii spraw. Z samego charakteru postępowania antymobbingowego nie można wyprowadzać, jak zdaje się czynić organ, generalnego wyłączenia uprawnień obywateli do dostępu do informacji publicznych, wytworzonych w ramach tego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 458/18, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zasady w przypadku potrzeby zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych, podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych, aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Skoro tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby, to odmowa ujawnienia owych czynników choćby poprzez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej. Nie może natomiast stanowić dostatecznej podstawy odmowy udzielenia informacji ogólnikowe stwierdzenie, że dla zachowania wymogów ochrony tożsamości osoby fizycznej nie wystarczy usunięcie danych osobowych osób, których dotyczy żądana informacja. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji jest bowiem dokonanie takiej anonimizacji, która uniemożliwi identyfikację osób objętych żądaniem udostępnienia informacji publicznej (por. np. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 23/13 oraz w Łodzi z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 699/14). Dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, organ winien – na podstawie art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powodując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ powinien wydać rozstrzygnięcie po wnikliwej analizie stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno wyjaśniać motywy, którymi kierował się organ i przyczyny, dla których uznał istotne dla sprawy okoliczności udowodnione. Ocena, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji. Organ powinien również wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w istocie nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że w odniesieniu do wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. będzie miał zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dyrektor Instytutu powołał się wprawdzie na niejawny charakter postępowania antymobbingowego, a także na fakt, że znajdujące się w żądanych protokołach wyjaśnienia i zeznania osób fizycznych mogą doprowadzić do ich identyfikacji. Nie odniósł się jednak do okoliczności, że skarżąca domagała się udostępnienia jej protokołów w formie zanonimizowanej. Stwierdzenia organu mają jedynie charakter ogólny i nie odnoszą się do treści żądanych informacji. W swoim rozstrzygnięciu organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że nie jest możliwa taka anonimizacja żądanej informacji, która uniemożliwiałaby poznanie tożsamości osób fizycznych. Organ nie wziął również pod uwagę wskazań zawartych w wyroku z dnia 19 września 2024 r., w których sąd wyjaśnił, iż "co szczególnie istotne, w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewidziano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa." Organ, odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej, nie odniósł się do powyższego, nie wskazał, czy potrzeba ochrony prywatności osób fizycznych dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych, nie ustalił także, czy osoby, których dotyczą informacje, rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony prywatności. Innymi słowy, uzasadnienie organu nie wskazuje, by organ ustalił istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności, a te uchybienia w prowadzeniu postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 i 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe pouczenie skarżącej o przysługujących jej środkach zaskarżenia, a także zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez niezachowanie odpowiedniej formy decyzji i nieuwzględnieniu w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może być podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia skargi na decyzję z dnia [...] listopada 2024 r., nie można przyjąć, by brak pouczenia przez organ o przysługujących środkach zaskarżenia miał jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy. Podobnie niezawarcie w decyzji elementów wskazywanych w art. 16 ust. 2 pkt u.d.i.p., tj. imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, a w szczególności weźmie pod uwagę treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W tym kontekście organ będzie zobowiązany do ustalenia, a następnie wyjaśnienia, czy możliwe jest udostepnienie żądanej informacji jedynie w pewnym zakresie po dokonaniu niezbędnej anonimizacji informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych i niewyrażających zgody na ujawnienie dotyczących ich informacji. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę stanowi wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.