II SA/Wa 1854/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi L.B. przedstawiciela ustawowego małoletnich dzieci N. i O. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak sprawy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L.B. – przedstawiciela ustawowego małoletnich N. i O. B. od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Podał również, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, a zatem w pierwszej kolejności bada się uprawnienia jakie przysługiwałyby tej osobie. Również szczególna okoliczność, o której mowa w przytoczonym powyżej przepisie, odnosi się do osoby zmarłej. Za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W toku postępowania ustalono, że ojciec dziecka na [...] lat życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 15 lat 4 miesiące i 9 dni. W ostatnim dziesięcioleciu przed zgonem zmarły przepracował 1 rok 1 miesiąc i 21 dni. Zdaniem organu, wypracowany staż pracy jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego, który w chwili śmierci miał [...] lat i w stosunku do wieku powinien mieć odpowiednio dłuższy okres ubezpieczenia. Ponadto zwrócono uwagę, że w okresach od [...] maja 1987 r. do [...] maja 1991 r. oraz od [...] października 1998 r. do [...] listopada 2005 r. wystąpiły nieuzasadnione przerwy w zatrudnieniu. Organ uznał, iż G.B. był osobą zdolną do wykonywania zatrudnienia, a zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że do zgonu w dniu [...] listopada 2006 r. nie była wobec ubezpieczonego orzeczona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Fakt ten daje zatem podstawę do uznania, że nie istniały szczególne okoliczności uniemożliwiające kontynuowanie przez niego zatrudnienia i nabycie uprawnień do świadczeń ustawowych. Organ wskazał, że art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, to jednak przyczyny, dla których ubezpieczony nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych. Takimi okolicznościami nie są ani brak ofert pracy dla bezrobotnych w danej miejscowości, czy też dłuższe przerwy w zatrudnieniu bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powoływanie się przez L.B. na trudną sytuację na rynku pracy oraz fakt zarejestrowania ojca dzieci w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej, nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Organ podkreślił, że skarżąca nie przedstawiała dowodów świadczących o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy przez ojca dzieci, przemawiających za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności. W ocenie organu w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, na skutek których ojciec małoletnich dzieci N. i O. nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że kwestia trudnych warunków materialnych, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której L.B. zakwestionowała zaskarżoną decyzję uznając ją za krzywdzącą i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w latach 1987-1991 oraz 1998-2005 jej mąż nie pracował ze względu na wysokie bezrobocie. Podkreśliła, iż mimo to przez okres przerw w zatrudnieniu był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna (dowód: zaświadczenie z PUP w S.) i wciąż czynnie poszukiwał pracy, potwierdzając nieustannie swoją gotowość do jej podjęcia (dowód: zaświadczenia pracodawców). Przepracował łącznie 16 lat i nigdy nie został zwolniony dyscyplinarnie. Podała także, że w ostatnich latach cierpiał na depresję i inne choroby, co spowodowało jego śmierć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została bowiem wydana z naruszeniem prawa procesowego (art. 7,8,9 oraz 107 § 3 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach, na skutek szczególnych okoliczności. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w wyżej wymienionym przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W przedmiotowej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przestrzegał tych reguł procesowych. Nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił również należycie swojej decyzji. Uchybienia te miały – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku małoletnim dzieciom zmarłego G.B., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł na stwierdzeniu, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny powstania przerw w zatrudnieniu. Organ w toku prowadzonego postępowania nie wyjaśnił okoliczności powoływanych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że ojciec dzieci w wykazanych przerwach w ubezpieczeniu nie uchylał się od zatrudnienia, lecz poszukiwał pracy i był gotowy do jej podjęcia, cierpiał na depresję i inne choroby. Fakt dołączenia przez L.B. na etapie skargi dowodów świadczących o poszukiwaniu pracy przez G.B. potwierdza, że organ w toku postępowania nie wypełnił dyspozycji art. 9 kpa, stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tak więc w sytuacji, gdy wnioskodawca powołuje się na konkretne okoliczności bez dołączenia jednak stosownych dowodów, to obowiązkiem organu jest wezwanie strony do nadesłania dokumentów pozwalających ustalić, czy powody przerw w zatrudnieniu były spowodowane szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od jego woli. Należy podkreślić, że wyczerpujące zebranie materiału dowodowego jest podstawowym warunkiem dokonania następnie prawidłowej oceny całokształtu tego materiału i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Ocenę spełnienia przesłanek wymienionych w art. 83 powołanej ustawy dokonaną na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania rozważań, co do faktów mogących mieć wpływ na jego wynik, Sąd uznał za naruszające wymienione wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Zmarły ojciec dzieci w wieku [...] lat legitymujący się okresem składkowym i nieskładkowym w wymiarze 15 lat 4 miesięcy i 9 dni podejmował zatrudnienie w 2005 i 2006 roku. Jak wynika z wydanego przez Powiatowy Urząd Pracy w S. zaświadczenia, ubezpieczony w 2005 roku przyjął ofertę robót publicznych, a w 2006 roku ofertę prac interwencyjnych. Również w dniu [...] października 2005 r. wymieniony otrzymał ofertę prac interwencyjnych, jednak pracodawca odmówił jej przyjęcia. Fakty te mogą świadczyć, że skarżący był gotowy do podjęcia zatrudnienia podlegającemu ubezpieczeniu społecznemu. Zgodzić się należy z organem, że sam fakt bezrobocia nie może stanowić przesłanki wskazującej na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie pracy. Jednakże, jeżeli okoliczności te połączy się z aktywnością w kierunku znalezienia pracy, to całokształtu tych okoliczności nie można w sprawie pominąć. W sprawie nie można również pominąć faktu, iż ojciec dzieci w chwili śmierci pozostawał w zatrudnieniu i podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Należało zatem rozważyć, czy zgon w tej sytuacji nie jest szczególną okolicznością, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Śmierć można uznać bowiem za zdarzenie, bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1891/04, publik. LEX nr 164761). Analogiczny pogląd wyraził P. Szustakiewicz w artykule opublikowanym w Radcy Prawnym 2007/3/61 - t. 3 zatytułowanym "Świadczenia wyjątkowe z zakresu ubezpieczeń społecznych", według którego za szczególną okoliczność wskazaną w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS można uznać sytuację, w której ubezpieczony nie legitymujący się adekwatnym okresem zatrudnienia, zmarł w trakcie ubezpieczenia, a z okoliczności sprawy wynika, iż gdyby nie to zdarzenie miałby możliwość uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Rozpatrując ponownie wniosek L.B. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7 oraz 77 § 1 kpa, uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa, tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.