II SA/Wa 1855/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P.Z., utrzymał w mocy postanowienie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w [...] (CWKL w [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz § 3 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. poz. 1013), a także § 12 pkt 1 i § 30 ust. 1, ust. 2, ust. 3 w związku z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80 z późn. zm.), orzeczeniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] uchyliła orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] (RWKL w [...]) z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności P.Z. do zawodowej służby wojskowej i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazane wyżej orzeczenie RWKL w [...] wydała w składzie M.J., A.Z. i A.S. Rozpatrując sprawę ponownie RWKL w [...] wydała w dniu [...] grudnia 2015 r. orzeczenie nr [...] ustalające, że P.Z. jest trwale niezdolny do zawodowej służby wojskowej. Orzeczenie to zostało wydane w składzie M.J., D.H. i A.S. W wyniku rozpatrzenia odwołania P.Z. CWKL w [...] orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymała w mocy wskazane wyżej orzeczenie z dnia [...] grudnia 2015 r. Na powyższe orzeczenie CWKL w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. P.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Wa 1128/16. Natomiast pismem z dnia 24 maja 2016 r. P.Z. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem CWKL w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Jako podstawę żądania wskazał art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zarówno orzeczenie RWKL w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], jak i orzeczenie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] wydane zostało przez skład, w którym uczestniczył M.J. Zdaniem P.Z. skład RWKL w [...], który wydał w dniu [...] marca 2015 r. orzeczenie nr [...] naruszył wprost dyspozycję art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. CWKL w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wznowiła postępowanie zakończone orzeczeniem CWKL w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i jednocześnie zawiesiła to postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1128/16. W wyniku rozpatrzenia zażalenia P.Z. na to postanowienie Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] uchylił w całości postanowienie CWKL w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister Obrony Narodowej wskazał, iż z uzasadnienia postanowienia CWKL w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie wynika, czy zostały należycie rozpatrzone przesłanki formalne będące podstawą wznowienia. W szczególności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wymaga kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku, o czym mowa w art. 148 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. CWKL w [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 3, art.146 § 1, art. 148 § 1, art. 149 § 3 i § 4 oraz art. 150 K.p.a. odmówiła wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem CWKL w [...] z dnia [...] października 20115 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ wskazał, że o podnoszonej przez P.Z. okoliczności, która jego zdaniem winna stanowić podstawę do wznowienia postępowania, dowiedział się on w dniu 4 marca 2016 r., kiedy to odebrał orzeczenie RWKL w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym M.J. był wpisany jako jeden z trzech orzekających. Strona dowiedziała się zatem o wskazanej przez nią okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w dniu 4 marca 2016 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 24 maja 2016 r. W ocenie organu strona nie dochowała zatem terminu określnego w art. 148 § 1 K.p.a. Ponadto organ podniósł, że w myśl art. 145 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Organ podkreślił, że orzeczenie CWKL w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nie rozstrzygało sprawy orzeczniczej, tylko uchylało orzeczenie RWKL w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie miało więc charakteru orzeczenia rozstrzygającego sprawę, lecz było orzeczeniem kasatoryjnym. Nie kończyło zatem sprawy orzeczniczej. W ocenie organu, nie została tym samym spełniona przesłanka z art. 145 § 1 K.p.a. i zachodzą podstawy do odmowy wznowienia postępowania. Organ zaznaczył, że ostateczną decyzją kończącą sprawę orzeczniczą P.Z. jest orzeczenie CWKL w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], a nie orzeczenie tego organu z dnia [...] października 2015 r. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie i doktrynie organ podniósł, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania, a więc nie staje się decyzją ostateczną. Na postanowienie to P.Z. wniósł zażalenie do Ministra Obrony Narodowej. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Minister Obrony Narodowej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podziela stanowisko CWKL w [...] co do oceny wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że w świetle art. 145 § 1 K.p.a. wznowienie postepowania możliwe jest w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, tymczasem wniosek strony z dnia 24 maja 2016 r. dotyczy orzeczenia nr [...] z [...] października 2015 r., które chociaż w administracyjnym toku instancji jest ostateczne (bo nie przysługuje od niego odwołanie), to jednak nie kończyło sprawy/postępowania, której przedmiotem było ustalenie zdolności P.Z. do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Sprawa została wszczęta skierowaniem strony w dniu 5 lutego 2015 r. do RWKL w [...] przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] i zakończyła się ostateczną decyzją - orzeczeniem CWKL nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. utrzymującym w mocy orzeczenie nr [...] RWKL w [...] z [...] grudnia 2015 r., które z kolei było wydane wskutek uchylenia orzeczeniem CWKL w [...] z [...] października 2015 r. nr [...] - wcześniejszego orzeczenia RWKL w [...] z [...] marca 2015 r. Brak przymiotu "sprawy zakończonej" wobec decyzji (orzeczenia), której dotyczył wniosek z 24 maja 2016 r. o wznowienie postepowania, w ocenie organu odwoławczego, stanowi przeszkodę formalną do wznowienia postępowania w zakresie objętym wnioskiem P.Z. Zdaniem Ministra Obrony Narodowej w powyższym kontekście zupełnie drugorzędną przeszkodę stanowi niedochowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania. Ponadto organ stwierdził, że gdyby orzeczenie objęte wnioskiem o wznowienie postępowania było orzeczeniem ostatecznym i kończącym sprawę, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należałoby liczyć od dnia doręczenia orzeczenia CWKL w [...] z [...] października 2015 r. nr [...] , co nastąpiło w dniu 21 października 2015 r. Zdaniem Ministra przy obliczaniu terminu "błąd w ocenie stanu faktycznego i realnej świadomości prawnej, co do podstaw do wznowienia", na który strona się powołuje jest bez znaczenia. P.Z. wniósł na powyższe postanowienie Ministra Obrony Narodowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że dopiero po odbyciu konsultacji prawnej i wyjaśnieniu mu określonych zależności pomiędzy osobami, które podpisywały orzeczenia w jego sprawie, a przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, dowiedział się o podstawach do wznowienia postępowania. Po odbyciu konsultacji z prawnikiem i po dokonaniu zestawienia poszczególnych orzeczeń komisji lekarskich oraz składu, w jakim orzeczenia te zostały wydane doszedł do wniosku, że obarczone one są wadą dającą podstawy do wznowienia postępowania, bowiem skład komisji lekarskiej przy wydaniu orzeczenia RWKL w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] narusza wprost art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem skarżącego oczywistym jest, że ten sam pracownik organu, który orzekał w sprawie przy pierwszym postępowaniu orzeczniczym ma już wyrobiony pogląd na daną sprawę, a tym samym jego decyzja będzie budzić poważne wątpliwości, co do bezstronności, tym bardziej, gdy na skutek wniesionego uprzednio środka zaskarżenia doszło do uchylenia jego decyzji, uznanej za wadliwą. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 i § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P.Z. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 552/17. Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa jest tożsama z zawisłą wcześniej przed tutejszym Sądem sprawą o sygn. akt II SA/Wa 216/17, która została wszczęta na skutek skargi P.Z. z dnia [...] stycznia 2017 r. i na dzień orzekania przez Sąd sprawa ta jest w toku. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 216/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P.Z. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], jako przedwcześnie wniesioną. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 20 lutego 2017 r., natomiast skarga na ww. postanowienie wniesiona została 2 stycznia 2016 r. Na skutek zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OZ 1443/17, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 552/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji przedwcześnie przyjął, że wniesiona przez skarżącego skarga z dnia 8 marca 2017 r. była tożsama podmiotowo i przedmiotowo ze skargą z dnia 2 stycznia 2017 r., która zainicjowała postępowanie prowadzone przed tym Sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 216/17. Oceniając prawidłowość odrzucenia skargi należało bowiem uwzględnić, że została ona wniesiona w czasie, gdy wcześniejsza skarga z dnia 2 stycznia 2017 r. znajdowała się na etapie badania pod względem formalnym. O zaistnieniu przesłanki sprawy w toku nie można natomiast mówić w sytuacji gdy obie skargi znajdowały się na etapie badania w postępowaniu sądowym pod kątem formalnym. Skarga został ponownie zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II SA/Wa 1855/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie CWKL w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem CWKL z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Tryb wznowienia postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 145-152 K.p.a. Przesłanki, których zaistnienie umożliwia wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zostały zaś określone w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu według kryteriów wskazanych w art. 28 K.p.a. Organ, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności dopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu z art. 148 K.p.a. Nie może natomiast na tym etapie postępowania oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły. Tę kwestię organ może rozważać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Ocenę wstępną co do dopuszczalności wznowienia postępowania organ formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 149 § 1 K.p.a. albo w trybie art. 149 § 3 K.p.a. W sprawie niniejszej organy orzekające obu instancji badając dopuszczalność wniosku P.Z. z dnia 24 maja 2016 r. o wznowienie postępowania, odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania z uwagi na to, że orzeczenie CWKL w [...] nr [...] z [...] października 2015 r. wskazane w tym wniosku nie było orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie ustalenia zdolności skarżącego do zawodowej służby wojskowej, a ponadto w ocenie organów zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli zaistnieją przyczyny wymienione w tym przepisie. We wniosku z dnia 24 maja 2016 r. skarżący domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem CWKL w [...] nr [...] z [...] października 2015 r. Orzeczeniem tym CWKL uchyliła orzeczenie RWKL w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności P.Z. do zawodowej służby wojskowej i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dacie wystąpienia przez P.Z. z powyższym wnioskiem o wznowienie postępowania sprawa ustalenia jego zdolności do zawodowej służby wojskowej była już ostatecznie zakończona, gdyż RWKL w [...] wydała w dniu [...] grudnia 2015 r. orzeczenie nr [...] ustalające, że P.Z. jest trwale niezdolny do zawodowej służby wojskowej, które na skutek złożonego przez niego odwołania, zostało utrzymane w mocy orzeczeniem CWKL w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Na powyższe orzeczenie CWKL w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. P.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1128/16). W związku z powyższym, CWKL w [...] w odpowiedzi na złożony wniosek o wznowienie postępowania w piśmie z dnia 28 czerwca 2016 r. skierowanym do P.Z. podniosła, że orzeczenie RWKL w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] zostało uchylone w całości orzeczeniem CWKL w [...] nr [...] z [...] października 2015 r., zatem nie funkcjonuje w obiegu prawnym i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Natomiast ostateczne orzeczenie CWKL w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], rozstrzygające merytorycznie przedmiotowa sprawę, w wyniku wniesionej przez niego skargi, zostanie poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podtrzymał jednak żądanie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem CWKL w [...] nr [...] z [...] października 2015 r., wzywając jednocześnie organ do usunięcia naruszenia prawa. Podstawowa kwestia, który wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, sprowadza się zatem do tego, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji uchylająca zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.) jest decyzją ostateczną w sprawie, w której przepis art. 145 § 1 K.p.a. dopuszcza wznowienie postępowania. Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową "międzyinstancyjną", która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe, czy wadliwe, uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie zatem wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego, jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Decyzja kasatoryjna stanowi bowiem typowe rozstrzygnięcie procesowe, nie przesądza zaś o istocie sprawy. Daje jedynie podstawę do ponownego postępowania. Utrzymuje więc stan sprawy w toku, co skutkuje niemożnością wznowienia. Mimo ostateczności nie budzi więc wątpliwości zakaz jej wznowienia, gdyż kończy ona nie sprawę, ale postępowanie (por. K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, Sam. Teryt. 2000, nr 3, s. 51-54; B. Adamiak (w:) Komentarz, 2016, s. 652). W świetle powyższych rozważań należy, w ocenie Sądu, podzielić pogląd wyrażony przez Ministra Obrony Narodowej w zaskarżonym postanowieniu, że niedopuszczalne było wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem kasatoryjnym CWKL w [...] nr [...] z [...] października 2015 r. uchylającym orzeczenie RWKL w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. W tej sytuacji nie miało znaczenia rozważanie kwestii zachowania przez skarżącego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.