II SA/Wa 186/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. B., A. B., M. B. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego K. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. K. B. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletnich dzieci P., A. i M. B., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane, na podstawie art. 83 ww. ustawy. Przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki określone w wyżej cytowanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a nie spełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto organ podał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że ojciec dzieci, zmarły w wieku 33 lat ma udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 5 lat i 24 dni. Ponadto w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, ma udokumentowany okres wynoszący 3 lata, 4 miesiące i 29 dni tych okresów. Ponadto organ podał, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1996 – 1999, 1999 – 2003, 2003 – 2007, 2009 – 2010, 2010 – 2012 ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie rentowe i emerytalne. Prezes ZUS wskazał, że w jego ocenie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenia przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przy rozpatrywaniu wniosku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskującego, z tym, że nie może ona stanowić jedynego kryterium, od którego zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy K. B. wskazała, że bezspornym jest, że jej zmarły mąż, który w chwili śmierci miał 33 lata był osobą ubezpieczoną, zginął tragicznie w wypadku drogowym. Rodzina była na wyłącznym utrzymaniu ojca dzieci. K. B. odnosząc się do 5 letniego łącznego okresu ubezpieczenia zmarłego ojca dzieci wskazała, że wynikał on z szeregu okoliczności przez niego niezawinionych, w tym choroby dzieci, trudności w donoszeniu ciąży przez matkę dzieci czy ostatnio chorobę męża, które uniemożliwiały jego nieprzerwane zatrudnienie. Konieczność opiekowania się dziećmi, w tym córką A., u której rozpoznano [...] powodowała, iż matka dzieci wymagała stałej pomocy w ich pielęgnacji. Kiedy tylko stan zdrowia członków rodziny K. B. na to pozwalał, ojciec dzieci podejmował pracę. K. B. podniosła też swoją bardzo ciężką sytuację materialną, wskazała, że wraz z 3 dzieci mieszka kątem u teściów w pokoju o powierzchni 12 m2. Wskazała, że nie posiadają środków do życia. Na poparcie swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczących niespełniania warunków szczególnych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2013 r. i w uzasadnieniu przytoczył wcześniejszą argumentację. Dodał ponadto, odnosząc się do stwierdzenia matki dzieci, że ojciec dzieci podejmował też prace dorywcze – bez zgłaszania do ubezpieczenia społecznego, że ma to ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe, niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy. Wskazał też, że również rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad członkami rodziny nie może być uznana za szczególną okoliczność, na skutek której ojciec dzieci nie spełnił warunków do świadczenia w trybie zwykłym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła decyzji Prezesa ZUS naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego to wskazała na naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka w postaci szczególnych okoliczności, warunkujących uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku. Jeśli zaś chodzi o naruszenie przepisów prawa procesowego to wskazała na art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji uznania, że nie zachodzą w sprawie szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków przez ojca dzieci do świadczenia na zasadach ogólnych. W uzasadnieniu skargi przytoczyła stan faktyczny sprawy i wskazała, że uważa rozstrzygnięcie za krzywdzące. Podkreśliła, że ojciec dzieci w chwili śmierci miał zaledwie 33 lata i osierocił troje małych dzieci. Podkreśliła podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że problemy zdrowotne wywołane chorobą męża oraz choroba córki A. na [...] powodowały, że występowały przerwy w jego zatrudnieniu. Wskazała również, że brak wykształcenia po stronie męża powodował problemy ze znalezieniem zatrudnienia, mimo że bardzo chciał pracować i chwytał się każdej pracy, nawet dorywczej, ażeby pomóc w tak bardzo trudnej sytuacji finansowej rodziny. Skarżąca przywołała również, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące interpretacji art. 83 ust. 1 pow. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w kontekście sytuacji szczególnych. Wskazała również na bardzo ciężką sytuację materialną, w jakiej obecnie znalazła się jej rodzina. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swoich decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego już wyżej przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o świadczenie, 3) brak niezbędnych środków utrzymania. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS w art. 14 określa zasady wydawania orzeczeń lekarskich w zakresie oceny niezdolności do pracy. Wprowadza w ust. 2a i 2d tego artykułu regulacje uprawniające tylko dwa podmioty do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lekarza orzecznika (orzeczenia I instancji), tj. przyznaje osobie zainteresowanej (wymienionej w orzeczeniu) prawo wniesienia sprzeciwu i upoważnia Prezesa ZUS do wniesienia zarzutu wadliwości orzeczenia. W obu przypadkach powołane przepisy zakreślają 14 dniowy termin do wniesienia "odwołania". Podkreślić wypada, iż uprawnienie odwoławcze w trybie instancyjnym ustawodawca przyznał Prezesowi ZUS, a więc tylko ten organ, lub osoba przez niego prawnie umocowana, może skutecznie wnieść wymieniony środek zaskarżenia. Niezależnie zaś od instancyjnego (zwykłego) trybu weryfikacji orzeczenia organu I instancji, ustawa w ust. 4 powołanego artykułu przyznaje uprawnienia nadzorcze Prezesowi ZUS, które w myśl ust. 5 pkt 1-3 obejmują: 1) kontrolę prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie; 2) udzielanie lekarzom orzecznikom i komisjom lekarskim wytycznych w zakresie stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy; 3) prawo przekazania sprawy do rozpatrzenia przez komisję lekarską, jeżeli w wyniku kontroli, o której mowa w pkt 1, zostanie stwierdzony brak zgodności orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy. Wskazane uprawnienia nadzorcze Prezesa ZUS nie są w jakikolwiek sposób powiązane z trybem weryfikacji orzeczenia przewidzianego w art. 14 ust. 2d ustawy. Niezależnie od rozpatrywania sprzeciwów i zarzutów od orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, właściwością rzeczową komisji lekarskich objęto rozpatrywanie spraw przekazanych przez Prezesa ZUS występującego jako organ nadzoru (w przypadku pokontrolnego ustalenia braku zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa). Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. Nr 273, poz. 2711) nadzór nad wykonywaniem orzekania o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie, w zakresie określonym w ust. 2, Prezes Zakładu wykonuje za pośrednictwem naczelnego lekarza Zakładu, zaś w świetle § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, bezpośredni nadzór nad wykonywaniem orzekania o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników w oddziale Zakładu, w zakresie określonym w ust. 2, Prezes Zakładu wykonuje za pośrednictwem głównego lekarza orzecznika. Analizując materiał dokumentacyjny w sprawie wskazać należy, że w aktach znajdują się dwa orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS, z jednego z nich wynika, iż M. B. jest częściowo niezdolny do pracy od 26 listopada 2012 r. (z dnia [...] lipca 2013 r. – karta 41 akt), z drugiego zaś wynika, że jest on trwale niezdolny do pracy od dnia 10 marca 2013 r., a zatem od chwili śmierci, zaś jakakolwiek długotrwała niezdolność do pracy nie istniała przed 9 kwietnia 2009 r. (orzeczenie z dnia [...] września 2013 r. – karta 45). Zatem analiza tych orzeczeń wskazuje, iż wydane zostały z naruszeniem wyżej powołanych regulacji prawnych. Wskazać trzeba, że sygnalizowana wadliwość dotyczyła nieprecyzyjnego ustalenia daty niezdolności do pracy. W orzeczeniu bowiem lekarza orzecznika z dnia [...] września 2013 r. stwierdzono, że zmarły ojciec dzieci nie miał długotrwałej niezdolności do pracy przed 9 kwietnia 2009 r., we wcześniejszym zaś orzeczeniu uznano, że M. B. jest częściowo niezdolny do pracy od 26 listopada 2012 r. Oparcie rozstrzygnięcia odmownego dla strony na wadliwym orzeczeniu komisji lekarskiej bez wątpienia może mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Zachodzi zatem uzasadniona potrzeba dokonania przez Prezesa ZUS weryfikacji w trybie nadzorczym spornych orzeczeń. Bezsporne ustalenie w oparciu o prawidłowe orzeczenie, czy ojciec dzieci dopiero w dacie śmierci był całkowicie niezdolny do pracy, czy też ta niezdolność datuje się od daty wskazanej w orzeczeniu, tj. od 26 listopada 2012 r., czy była to niezdolność częściowa czy też całkowita. Ma to bowiem podstawowe znaczenie dla wydania końcowego orzeczenia w sprawie, szczególnie w sytuacji, gdy wymieniony od 24 listopada 2012 r. praktycznie do chwili śmierci przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, płatnym w ZUS, zaś skarżąca wskazując na szczególne okoliczności powoływała się min. na chorobę męża. Organ nie wyjaśnił i nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z chorobą męża. Nie wiadomo zatem, czy ta długa absencja spowodowana była chorobą ojca dzieci czy też innymi okolicznościami związanymi np. z ciężką chorobą córki. Jak wynika z przedstawionych powyżej orzeczeń lekarskich oceny w tym zakresie nie są zatem precyzyjne, a legły one niewątpliwie u podstaw zaskarżonej decyzji. Inaczej bowiem wówczas przedstawiać się będzie stan aktywności zawodowej ojca dzieci, w sytuacji, gdy ojciec dzieci byłby osobą całkowicie niezdolną do pracy, czy nawet częściowo niezdolną do pracy od 26 listopada 2012 r., czy też od 9 kwietnia 2009 r. W zaistniałych warunkach zaniechanie przez organ wydający decyzję o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, z ustawowych uprawnień nadzorczych daje podstawę do stwierdzenia, że nie zostały w sprawie wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne warunkujące przyznanie tego świadczenia, a mianowicie stan zdrowia skarżącego. Niezależnie od powyższych okoliczności wskazać należy, że analiza dotycząca przebiegu aktywności zawodowej ojca dzieci wskazuje, że podejmował on zatrudnienie, choćby krótkotrwałe, w celu zapewnienia dzieciom środków do życia. Biorąc zaś pod uwagę, że nie posiadał wykształcenia, zgodzić się należy ze skarżącą, że uzyskanie zatrudnienia jest wtedy zdecydowanie trudniejsze. Rozpatrując ponownie wniosek przedstawiciela ustawowego małoletnich P., A. i M. B. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku organ będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycję przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i wówczas przeanalizować materiał dowodowy, mając na względzie powyższe uwagi Sądu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.