II SA/Wa 186/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Ewa Marcinkowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zawieszonego uprawnienia do prowadzenia studiów I stopnia o profilu ogólnoakademickim na kierunku informatyka oddala skargę. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (zwany dalej Ministrem) decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., art. 11c ust. 4 oraz art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2014 r. - Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.) – zwanej dalej P.s.w., oraz art. 47 pkt 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1198) i w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1765/15, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie zawieszonego uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu ogólnoakademickim na kierunku "informatyka", przysługującego Wydziałowi [...[ Wyższej Szkoły [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Wyższa Szkoła [...] w [...] (zwana dalej stroną skarżącą lub Szkołą) wniosła do Ministra o przywrócenie zawieszonego uprawnienia Wydziału [...] do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu ogólnoakademickim na kierunku "informatyka". Wniosek został przekazany w trybie art. 11c ust. 3 P.s.w. Polskiej Komisji Akredytacyjnej (zwanej dalej PKA) do zaopiniowania. Prezydium PKA uchwałą z dnia [...] września 2014 r. nr[...], wydało negatywną opinię w sprawie przywrócenia Wydziałowi [...] Szkoły zawieszonego uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "informatyka" na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu ogólnoakademickim. Prezydium PKA stwierdziło, że uczelnia nie wykazała w sposób wystarczający spełnienia wymagań określonych w § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U z 2014 r. poz. 131, z późn. zm.), odnośnie posiadania odpowiedniego wyposażenia sal dydaktycznych, pracowni i laboratoriów. W uchwale zarzucono także brak spełnienia wymogów § 5 ust. 1 pkt 11 ww. rozporządzenia, odnoszących się do kwestii organizowania praktyk studenckich. W ocenie Prezydium PKA Szkoła nie przedłożyła również programu praktyk, czasu ich trwania, efektów kształcenia i systemu ich weryfikacji, nadto, nie przedstawiła także informacji o wdrożeniu i faktycznym funkcjonowaniu systemu zapewnienia jakości kształcenia. Na podstawie załączonej do wniosku uchwały senatu Szkoły z dnia [...] października 2012 r. w sprawie systemu jakości kształcenia Prezydium PKA nie mogło stwierdzić, czy Szkoła opracowała zasady jego działania. Prezydium podniosło, że Szkoła nie przedstawiła procedur służących zapewnieniu jakości, nie opisała wykorzystania opinii interesariuszy zewnętrznych i wewnętrznych (w tym w szczególności opinii studentów i pracodawców) w procesie doskonalenia kształcenia, a także nie przedstawiła wykorzystania efektów hospitacji zajęć dla doskonalenia procesu dydaktycznego. We wniosku nie przedstawiono również efektów badań ankietowych studentów i absolwentów oraz ich wykorzystania do doskonalenia jakości kształcenia, nie zaprezentowano też działań mających na celu zapewnienie właściwego poziomu prac dyplomowych. Wobec negatywnej opinii PKA oraz niewniesienia do PKA przez Szkołę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdził wygaśnięcie zawieszonego uprawnieninia. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister nie stwierdził, by Szkoła udowodniła, że usunęła powyższe uchybienia. Nadto Prezydium PKA uchwałą z dnia [...] września 2015 r.nr [...] wyraziło negatywną opinię na temat usunięcia przez Szkołę naruszeń wskazanych w uchwale z dnia [...] września 2014 r., wobec czego Minister decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję. Szkoła wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną decyzję Ministra z dnia [...] października 2016 r., zarzucając jej: – naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - przede wszystkim ustalenia stanu faktycznego sprawy wyłącznie o dane zawarte w systemie informatycznym, bez dokonania ustaleń bezpośrednio w uczelni, brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; – naruszenie art. 11c ust. 4 P.s.w. w brzmieniu obowiązującym przed 1 października 2014 r. Wskazując na powyższe zarzuty Szkoła wniosła o: uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania; ponadto, o zobowiązanie PKA do przedłożenia do niniejszej sprawy akt postępowania dotyczącego uchwały Prezydium PKA z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona, jak też poprzedzającą ją decyzja, zostały wydane zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa rozpatrywana była na podstawie przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w brzmieniu obowiązującym przed 1 października 2014 r. – zgodnie z treścią art. 47 pkt 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1198) – zwanej dalej ustawą zmieniającą, który stanowi, że wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania, w których nie została wydana decyzja w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1765/15, spowodowało materialnoprawny skutek ex nunc, czyli od chwili wyrokowania, przywracając stan sprzed wydania uchylonej decyzji, stąd też sprawa wróciła do stadium postępowania administracyjnego, w którym Minister zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co też uczynił wydając zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że w Minister podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uwzględniając przy tym interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazać trzeba, że Minister przeanalizował uchwałę Prezydium PKA z dnia [...] września 2014 r. pod kątem procedury, w oparciu o którą została uchwalona, a także zwrócił się z prośbą o pomoc w przeprowadzeniu merytorycznej oceny materiałów przedłożonych przez rektora Szkoły. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. W uzasadnieniu znalazło się wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przytoczone również zostały konkretne przepisy prawa, stanowiące podstawę wydania decyzji. Nadto, organ wskazał okoliczność, która została uznana za udowodnioną, czyli brak spełnienia przez Wydział [...] Szkoły wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia w zakresie związanym z prowadzeniem kształcenia na studiach pierwszego stopnia o profilu ogólnoakademickim na kierunku "informatyka". W uzasadnieniu wyjaśnione zostało, że podstawą dla ww. ustaleń była uchwała Prezydium PKA z dnia [...] września 2014 r., ustosunkowano się jednak również do wszystkich wyjaśnień i materiałów przedłożonych przez Szkołę w trakcie postępowania. Wobec powyższego, w ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut Szkoły w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy wyłącznie w oparciu o dane zawarte w systemie informatycznym. Negatywna ocena przedstawionych przez Szkołę dokumentów i wyjaśnień nie oznacza bowiem ich pominięcia w postępowaniu, lecz stanowi rezultat ich analizy przez organ z uwzględnieniem stanowiska Prezydium PKA. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu, że weryfikacja dokumentów i wyjaśnień przedłożonych przez Szkołę "bezpośrednio w uczelni" byłaby bezzasadna i stałaby w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. Należy zaznaczyć, że o wyniku analizy dokumentów i wyjaśnień nie decyduje miejsce jej przeprowadzenia, lecz zawartość tychże. Zarzut naruszenia art. 11c ust. 4 P.s.w., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem z życie ustawy zmieniającej, również nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie zatem z treścią ww. przepisu w terminie nie dłuższym niż dwanaście miesięcy od dnia podjęcia decyzji o zawieszeniu uprawnień, o którym mowa w art. 11b ust. 1-3, uczelnia jest obowiązana do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Stosownie do treści art. 11c ust. 3, w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, PKA wydaje opinię dotyczącą przywrócenia zawieszonych uprawnień. Natomiast art. 11 ust. 4 stanowi, że w przypadku negatywnej opinii PKA minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego wydaje decyzję o wygaśnięciu zawieszonego uprawnienia. Zwrot "wydaje decyzję" nie pozostawania ministrowi możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, jak tylko decyzji o wygaśnięciu danego uprawnienia. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że PKA negatywnie zaopiniowała zarówno wiosek Szkoły o przywrócenie zawieszonych uprawnień (uchwała z dnia [...] września 2014 r.), jak też dokumentację uzupełniającą wniosek (uchwała z dnia [...] kwietnia 2015 r.), zatem Minister zobligowany był do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zawieszonego uprawnienia. Wyjaśnić nadto należy, że podstawą prawną do wyrażanie opinii przez PKA jest przepis art. 49 ust. 1 i 4 P.s.w., w myśl którego PKA przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące: 1) utworzenia uczelni oraz przyznania uczelni lub jej jednostce organizacyjnej uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia; 2) dokonanej oceny programowej, w tym kształcenia nauczycieli, oraz oceny instytucjonalnej, a także przestrzegania warunków prowadzenia studiów; 3) przywrócenia zawieszonych uprawnień do prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia; 4) utworzenia przez uczelnię zagraniczną uczelni lub filii, o której mowa w art. 85 ust. 5. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że opinia taka nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zatem nie podlega badaniu przez sąd administracyjny. Postępowanie w tym zakresie jest bowiem postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy K.p.a., zaś sama ocena jakości kształcenia nie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków uczelni wynikających z przepisów prawa. Ponadto ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym w art. 52 ust. 2 gwarantuje stronie niezadowolonej z uchwały prezydium podjętej w sprawach, o których mowa w art. 49 ust. 1 i 3, prawo zwrócenia się z wnioskiem do komisji o ponowne rozpatrzenie sprawy a w niniejszej sprawie strona skarżąca z tego prawa nie skorzystała. Zatem nie może tu być mowy o nierespektowaniu zasad praworządności, pogłębiania zaufania, przekonywania, swobodnej oceny dowodów, jak również o niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz niepełnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt K 27/07 "z art. 70 ust. 5 (Konstytucji) wynika, że prawo szkoły wyższej do autonomii nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca zwykły może określać sposoby korzystania przez uczelnie z tej autonomii. Trybunał w swoim orzecznictwie pojmuje prawo uczelni wyższych do autonomii jako "konstytucyjnie chronioną sferą wolności prowadzenia badań naukowych oraz kształcenia w ramach obowiązującego porządku prawnego (wyrok z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 258, pkt 1). Oznacza to, że ustawodawca, nie naruszając istoty autonomii szkół wyższych, ma swobodę ustalania jej granic. Granice te - gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym - może wyznaczać ustawodawca w ramach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanek ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności. Ponadto prawo szkoły wyższej do autonomii jest zdaniem Trybunału sprzężone z prawem do nauki, wyrażonym w art. 70 ust. 1 Konstytucji. Autonomiczne szkoły wyższe są w stanie zapewnić lepsze warunki nie tylko badań, ale i kształcenia na wszystkich poziomach. Trybunał zaznacza przy tym, że prawo szkół wyższych do autonomii jest ściśle powiązane również z innymi prawami i wolnościami gwarantowanymi konstytucyjnie, a mianowicie z wolnością słowa, prawem do ochrony własności intelektualnej, prawem do prywatności, prawem do wolności badań, prawem do kultury (art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 36 i art. 73 Konstytucji). (...) urzeczywistnianie prawa do nauki wymaga zagwarantowania każdej osobie studiującej w szkole wyższej wysokiego standardu akademickiego – z zapewnieniem służącej temu celowi konkurencyjności uczelni na rynku usług edukacyjnych, a w warunkach państwa członkowskiego Unii Europejskiej – konkurencyjności w ramach sieci szkół wyższych wszystkich państw członkowskich". Z kolei elementem służącym realizacji tego celu jest przede wszystkim przeprowadzanie oceny szkoły przez PKA, która jest podmiotem dysponującym specjalistyczną wiedzą w zakresie szkolnictwa wyższego, powołanym przez ministra w celu realizacji zadań określonych w ustawie. Należy zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika organu, że powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt SK 61/12 nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ wyrokiem tym Trybunał stwierdził niezgodność art. 52 ust. 3 P.s.w. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 października 2014 r.) z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś art. 52 ust. 3 nie miał zastosowania w sprawie (dotyczył bowiem sposobu procedowania przez PKA w przypadku wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wniosku takiego Szkoła nie złożyła od żadnej z uchwał PKA). Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi wyjaśnić należy, że skarga była – jak wynika z przesłanych do Sądu dokumentów a wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu – podpisana przez osobę uprawnioną, stąd też należało skargę rozpoznać merytorycznie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, należało orzec jak w sentencji wyroku.