II SA/Wa 1869/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania Z.L. świadczenia w drodze wyjątku. Organ nadmienił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887), zwanej dalej ustawą emerytalną, jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie wszystkie opisane w ww. przepisie warunki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ZUS nadal nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Szczególne okoliczności to wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które, wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego, stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Prezes ZUS nadmienił, że orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że Z.L. jest trwale całkowicie niezdolny do pracy od 25 października 2014 r. i niezdolny do samodzielnej egzystencji od 1 lipca 2015 r. do 31 sierpnia 2018 r. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 2016 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że strona nadal jest trwale całkowicie niezdolna do pracy oraz niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 sierpnia 2018 r. Zdaniem organu na przestrzeni 61 lat życia, ubezpieczony udokumentował 26 lat, 11 miesięcy i 21 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy i zgłoszeniem wniosku – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, Z.L. udokumentował tylko 6 miesięcy i 2 dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej Z.L. podlegał ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym do 30 września 2002 r. W okresie od 1 czerwca 2001 r. do 30 września 2002 r. wymieniony nie opłacał składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Natomiast działalność gospodarczą prowadził do dnia 4 lipca 2007 r. Zdaniem organu Z.L. miał realną możliwość kształtowania przebiegu ubezpieczenia. Zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznawaniem świadczenia w drodze wyjątku. Trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ zauważył, że w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 25 października 2014 r., tj. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, Z.L. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W przerwach w ubezpieczeniu wymieniony był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w okresach: od 4 września 2008 r. do 25 września 2008 r., od 5 stycznia 2009 r. do 17 sierpnia 2009 r., od 18 lutego 2010 r. do 10 sierpnia 2011 r., od 15 marca 2012 r. do 11 lipca 2012 r. i od 22 kwietnia 2013 r. do 31 lipca 2014 r. Okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy emerytalnej nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. Formalna rejestracja w urzędzie pracy świadczy tylko o spełnieniu przez daną osobę przesłanek do przyznania statusu bezrobotnego. Aby ewentualnie można było uznać bezrobocie za szczególną okoliczność określoną w art. 83 powyższej ustawy, należałoby wykazać aktywność w poszukiwaniu pracy, sama rejestracja o takiej aktywności nie przesądza. Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że w latach 2002-2007 i 2008-2014 ubezpieczony miał problemy zdrowotne. Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Orzeczenie komisji lekarskiej ZUS jest wiążące dla Prezesa ZUS, zatem ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że Z.L. nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności. Z.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: ‒ art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nie zachodzą szczególne okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do nabycia renty w trybie zwykłym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. W ocenie skarżącego organ nie ocenił należycie dokumentacji medycznej wskazującej na całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Błędnie przyjął, że nie zachodzą okoliczność o charakterze nadzwyczajnym, które stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Skarżący jest osobą ubezpieczoną, nie spełnia warunków do przyznania renty w trybie zwyczajnym, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem skarżącego do okresów zatrudnienia ZUS nie wliczył czasu pracy w państwowym gospodarstwie rolnym. Skarżący nie posiada świadectwa pracy poświadczającego to zatrudnienie, dlatego wniósł o dołączenie do akt sprawy "karty przebiegu zatrudnienia". Skarżący prowadził również własną działalność gospodarczą. Nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne spowodowane było złym stanem zdrowia. Od wielu lat choruje bowiem na nowotwór złośliwy stercza, nowotwór złośliwy pęcherza moczowego, niewydolność dwóch nerek, wrzody żołądka i dwunastnicy, nadciśnienie tętnicze, uropatię zaporową, roponercze, problemy z poruszaniem się i samodzielnym funkcjonowaniem. Stan zdrowia skarżącego nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia w drodze wyjątku nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu Państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Nie oznacza to jednak, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Należy jednocześnie podkreślić, że omawiane świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego, w zakresie wymaganego okresu ubezpieczenia, niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że łączny okres ubezpieczenia 61 letniego (w dniu powstania niezdolności do pracy) skarżącego wyniósł niemal 27 lat, przy czym okresy składkowe to 26 lat i 6 miesięcy. Z.L. nie nabył jednak prawa do świadczenia ustawowego, bowiem w ostatnim 10-leciu liczonym przed dniem powstania niezdolności do pracy nie uzyskał 5-letniego okresu składkowego i nieskładkowego zaliczonego do uprawnień emerytalno-rentowych, a jedynie okres 6 miesięcy i 2 dni ubezpieczenia. Brak jest również podstaw do uznania, że istnieją jakiekolwiek inne okresy ubezpieczenia skarżącego. Nie przedstawił on bowiem żadnych dokumentów czy innych dowodów na świadczenie pracy w państwowym gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu analiza przebiegu ubezpieczenia skarżącego prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Do zdarzeń takich nie można bowiem zaliczyć rezygnacji z opłacania obowiązkowych składek ubezpieczeniowych w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący mimo podnoszonego złego stanu zdrowia prowadził działalność gospodarczą do dnia 4 lipca 2007 r. Jednak już w połowie 2002 r. zrezygnował z opłacania obowiązkowych składek ubezpieczeniowych. Skoro skarżący prowadził działalność gospodarczą do lipca 2007 r., to co najmniej do tego czasu miał realną możliwość opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Podnoszone przez skarżącego, występujące w tym okresie problemy zdrowotne nie mogą zostać uznane za zdarzenia o charakterze szczególnym. Schorzenia i dolegliwości nie były bowiem na tyle silne, aby spowodować zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, nie mogą być zatem usprawiedliwioną przyczyną braku opłacania składek ubezpieczeniowych. Dodatkowo należy podnieść, że z przepisu art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jednoznacznie wynika, że jedynie ostateczne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń dla osób, u których stwierdzono niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji. Tylko takiego rodzaju orzeczenia lekarskie są dla organu wiążące. Powyższe oznacza, że mimo podnoszonych przez skarżącego problemów zdrowotnych występujących już od roku 2002, organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji mógł wziąć pod uwagę jedynie wydane w sprawie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzające, że jest on trwale całkowicie niezdolny do pracy dopiero od dnia 25 października 2014 r. Mając na uwadze treść art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zdaniem Sądu, Prezes ZUS miał podstawy by uznać, że do dnia 25 października 2014 r. u skarżącego nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia objętego ubezpieczeniem w celu zapewnienia uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Również problemy ze znalezieniem legalnej pracy czy też okresy rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy od lipca do listopada 2007 r., część września 2008 r., od stycznia do sierpnia 2009 r., od lutego 2010 r. do sierpnia 2011 r., od marca do lipca 2012 r. i od kwietnia 2013 r. do lipca 2014 r. nie mogą zostać uznane za okoliczność szczególną usprawiedliwiającą niewypracowanie wymaganego okresu. Jest to bowiem jedyna wykazana przez skarżącego aktywność w poszukiwaniu pracy w tych okresach. Fakt bycia osobą bezrobotną, czy nawet rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie może być oceniany na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Gdyby uznać rejestrację w charakterze bezrobotnego za okoliczność szczególną, wówczas każda osoba posiadająca taki status mogłaby liczyć na świadczenie w drodze wyjątku, niezależnie od tego czy faktycznie w tym czasie poszukiwała pracy. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli skarżącego. Chodzi zatem o przedstawienie dowodów, które potwierdzą fakt odmowy zatrudnienia w danym dniu. Skarżący takich dowodów nie przedstawił i na takie okoliczności w toku całego postępowania się nie powoływał. Sama trudna sytuacja na rynku pracy nie jest szczególną okolicznością, która uniemożliwiała podjęcie zatrudnienia. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie brak przesłanki "szczególnych okoliczności" uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do niewątpliwie bardzo trudnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego, lecz sytuacja ta nie wystarcza do przyznania wnioskowanego świadczenia. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenie z tytułu pomocy społecznej. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.