II SA/Wa 1870/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.) Waldemar Śledzik Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za bezpłatne wyżywienie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w L., działając na podstawie art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 73 ust. 1 pkt 8 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w związku z § 24 pkt 6 i § 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie określenia wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie przysługujące żołnierzom zawodowym i kandydatom na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 396 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku, odmówił R. C. przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za bezpłatne wyżywienie. Decyzja ta stała się przedmiotem odwołania R. C. do Dowódcy [...], który decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], stosując art. 138 § 2 kpa i art. 8 ust. 1 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. strona żądała wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za bezpłatne wyżywienie od dnia [...] kwietnia 2008 r., tymczasem organ I instancji w swym rozstrzygnięciu przyjął okres od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] lipca 2010 r., a zatem niezgodnie z wnioskiem, co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy nie jest tożsamy z zakresem żądania. Rozpoznając sprawę ponownie, Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w L. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 73 ust. 1 pkt 8 i art. 104 ust. 1 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 24 pkt 6 i § 25 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa i § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie określenia wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie przysługujące żołnierzom zawodowym i kandydatom na żołnierzy zawodowych, odmówił R. C. przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za bezpłatne wyżywienie za okres [...] miesięcy. Uzasadniając decyzję, podano, że wskutek zakończenia służby wojskowej w Polskim Kontyngencie Wojskowym w składzie Międzynarodowych Sił Stabilizacyjnych w [...] z powodu rotacji medycznej zainteresowany wniósł o wypłacenie należności za okres od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] lipca 2010 r., tj. od daty przekroczenia granicy kraju do dnia zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Opierając się o treść § 24 pkt 6 i § 25 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, organ wyjaśnił, że żołnierzowi skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa, po jego powrocie do kraju, począwszy od dnia przekroczenia granicy państwa do dnia skierowania na urlop zdrowotny – aklimatyzacyjny, przysługuje równoważnik pieniężny w zamian za bezpłatne wyżywienie. W przypadku R. C. zaistniały stan długotrwałego okresu leczenia ([...]) oraz rozmiar doznanych przez niego urazów, pozbawił go możliwości dalszego pełnienia zawodowej służby wojskowej. Toteż stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do przyznania mu dochodzonej należności za okres [...] miesięcy. W odwołaniu do Dowódcy [...] od powyższej decyzji R. C. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 6 kpa, § 24 pkt 6 i § 25 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa oraz § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie określenia wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie przysługujące żołnierzom zawodowym i kandydatom na żołnierzy zawodowych, poprzez niezastosowanie ich w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w treści tych przepisów. Podniósł, że długi okres leczenia był następstwem ciężkich obrażeń ciała, jakich doznał w trakcie pełnienia służby wojskowej, a więc niezależnie od jego woli. Zatem to zdarzenie obiektywne spowodowało, że nie może być żołnierzem zawodowym. Zaznaczył przy tym, że zgodnie z opinią Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, określenie "urlop zdrowotny" należy rozumieć jako urlop aklimatyzacyjny. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie mu równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie, zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dowódca [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 8 ust. 1 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zainteresowany był niezdolny do pełnienia obowiązków służbowych w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w wyniku wydania ostatecznego orzeczenia przez RWKL w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Niemożność wykonywania obowiązków służbowych w okresie zwolnienia oraz treść orzeczenia RWKL w K. udaremniły możliwość skierowania R. C. na urlop zdrowotny (aklimatyzacyjny). Bezpłatne wyżywienie i będący odpowiednikiem tego uprawnienia równoważnik pieniężny w zamian za to wyżywienie przysługują pod warunkiem pełnienia obowiązków służbowych bądź pozostawania w dyspozycji do wykonywania zadań służbowych przez żołnierza powracającego po zakończeniu służby poza granicami kraju. Zdaniem organu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy na przeszkodzie wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za bezpłatne wyżywienie stanęło niespełnienie przesłanki skierowania na urlop aklimatyzacyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję R. C. podniósł zarzuty i twierdzenia zbieżne z tymi, jakie zawarł w odwołaniu. Zaznaczył, że organy orzekające w sprawie oparły się jedynie na literalnym brzmieniu przepisów prawa materialnego, gdy tymczasem zastosowanie winna mieć wykładnia celowościowa z uwagi na ich niejednoznaczność. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Udzielając odpowiedzi na skargę, Dowódca [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierze zawodowi otrzymują należności związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. W sprawie niniejszej skarżący domaga się przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za bezpłatne wyżywienie w związku z zakończeniem misji poza granicami kraju. Stan faktyczny nie jest sporny, natomiast sporna jest wykładnia przepisów, które regulują przedmiotową kwestię. Orzekające w sprawie organy wojskowe zgodnie twierdzą, że powodem nieprzyznania równoważnika pieniężnego w zamian za bezpłatne wyżywienie było niespełnienie przez skarżącego przesłanki skierowania go na urlop zdrowotny (aklimatyzacyjny). Tymczasem strona skarżąca podnosi, że to czynniki natury obiektywnej, niezależne od woli R. C., spowodowały najpierw ciężkie obrażenia ciała, jakich doznał w trakcie pełnienia służby wojskowej poza granicami państwa, a następnie doprowadziły do tego, że nie pełnił obowiązków służbowych i nie pozostawał w gotowości do ich pełnienia, nie mogąc być żołnierzem zawodowym. W myśl § 24 pkt 1 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.), żołnierze skierowani do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa mają prawo do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia oraz do urlopu zdrowotnego po powrocie do kraju, po zakończeniu pełnienia służby poza granicami państwa. Z kolei w świetle § 25 pkt 3 tego rozporządzenia, bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie dla żołnierzy, o których mowa w § 24, przysługują po powrocie do kraju, od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej do dnia skierowania na urlop zdrowotny, o którym mowa w § 24 pkt 6. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że datami granicznymi, określającymi czas przysługiwania żołnierzowi uprawnienia do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia, są: dzień przekroczenia granicy w drodze powrotnej oraz dzień skierowania na urlop zdrowotny. Powyższe kryterium czasowe nie jest jednak wyłączną przesłanką, od której uzależnione jest istnienie omawianego uprawnienia. Nie można bowiem przy rozpoznawaniu tej sprawy ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej § 25 pkt 3 ww. rozporządzenia. W przypadku gdy badany przepis składa się dodatkowo z innych punktów, zasadnym jest także dokonanie wykładni systemowej czy celowościowej, wszak nie można dopuścić do sytuacji, w której wykładnia jednego z punktów danego paragrafu, będzie pozostawać w sprzeczności z pozostałymi elementami danej normy prawnej. Podobne stanowisko, które należy w pełni zaakceptować, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 maja 2000 r. (publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 2), stwierdzając, iż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczyć się wyłącznie do używania literalnej wykładni przepisu. Wykładnia gramatyczna jest bowiem tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być uzupełniona, w zależności od charakteru danej regulacji, wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową. W prawie administracyjnym wykładnia językowa, która oczywiście ma pierwszeństwo przed innymi rodzajami wykładni, nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne z innymi rodzajami wykładni. Tym bardziej więc nie powinna prowadzić do tego, aby wykładnia jednego przepisu burzyła jednolitość danej regulacji prawnej. Stosownie do treści § 25 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, uprawnienia przewidziane w tym paragrafie kierowane są wyłącznie do tych żołnierzy, którzy znajdują się bądź to w jednostce wojskowej przygotowującej do służby poza granicami kraju, bądź to w czasie pełnienia służby poza granicami kraju. Taka konkluzja wynika wprost z brzmienia § 25. Skoro więc dwa pierwsze punkty omawianego paragrafu odnoszą się do sytuacji, gdy pobyt żołnierza organizowany jest przez jednostkę wojskową, to brak jest przesłanek, które uzasadniałyby przyjęcie, że pkt 3 § 25 odnosi się do innej sytuacji. Każdy z punktów § 25 różni się jedynie tym, że odnosi się do innych okresów czasu. Elementem niezmiennym powyższych punktów jest zaś fakt przebywania żołnierza pod pieczą jednostki wojskowej. Stąd, dokonując wykładni pkt 3, ale w odniesieniu do poprzedzających go zapisów, czyli pkt 1 i 2, uznać należy, iż uprawnienie w nim opisane przysługuje tylko żołnierzowi, który znajduje się w jednostce wojskowej, a więc takiemu, który pełni służbę. Przepis ten nie przewiduje zaś możliwości przyznania uprawnienia do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia dla żołnierza, który przebywa poza jednostką wojskową, czyli takiego, który służby nie pełni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r. o sygn. akt I OSK 1632/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Wychodząc z założenia, iż prawodawca działa w sposób racjonalny, brak jest podstaw do przyjęcia, aby jego zamiarem było wprowadzenie do obrotu prawnego normy prawnej, która zawierałaby wewnętrznie sprzeczne regulacje. Za niecelowe i sprzeczne z racjonalnym sposobem rozumowania należałoby uznać sytuację, gdyby Skarb Państwa miał gwarantować bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie żołnierzowi (ewentualnie równoważnik pieniężny z tego tytułu), który znajduje się poza jednostką wojskową i nie wykonuje żadnych zadań służbowych. Za przyznaniem takiego uprawnienia nie przemawia żaden logiczny argument. Prezentowaną wykładnię potwierdza także treść § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie określenia wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie przysługujące żołnierzom zawodowym i kandydatom na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 396 ze zm.), zgodnie z którym równoważnik pieniężny przysługuje żołnierzowi zawodowemu po powrocie do kraju w związku z zakończeniem służby w misji pokojowej organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych, od dnia przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej do dnia skierowania na urlop aklimatyzacyjny – w wysokości równej wartości pieniężnej normy wyżywienia szkolnej – 020. W rozpoznawanej sprawie skarżący był niezdolny do pełnienia obowiązków służbowych w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w wyniku wydania ostatecznego orzeczenia przez RWKL w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Niemożność wykonywania obowiązków służbowych w okresie zwolnienia oraz treść orzeczenia RWKL w K. udaremniły możliwość skierowania R. C. na urlop zdrowotny (aklimatyzacyjny). Bezpłatne wyżywienie i będący odpowiednikiem tego uprawnienia równoważnik pieniężny w zamian za bezpłatne wyżywienie przysługują pod warunkiem pełnienia obowiązków służbowych bądź pozostawania w dyspozycji do wykonywania zadań służbowych przez żołnierza powracającego po zakończeniu służby poza granicami kraju. Niespełnienie przesłanki skierowania na urlop aklimatyzacyjny (zdrowotny) uniemożliwia przyznanie równoważnika pieniężnego w zamian za bezpłatne wyżywienie. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.