II SA/Wa 1876/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant st. asyst. sędziego Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako – Prezes WAM) decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 206 poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] umarzającą postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego D. M. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM podniósł, iż D. M., żołnierz zawodowy, w dniu [...] czerwca 2012 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W II części wniosku Departament Kadr MON wskazał, że ww. żołnierz decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] został przeniesiony do rezerwy kadrowej od dnia [...] maja 2012 r. do [...] września 2013 r. Z decyzji tej wynika, że D. M. w dniu [...] maja 2012 r. został skierowany na Podyplomowe Studia [...] i zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek D. M. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego uznając je za bezprzedmiotowe. Organ I instancji powyższe argumentował faktem, iż strona została zwolniona z dotychczas zajmowanego stanowiska i skierowana do odbycia szkolenia poza granicami kraju. Ustawodawca nie określił organu właściwego do wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzom zwolnionym z dotychczas zajmowanego stanowiska na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i skierowanego do odbycia szkolenia poza granicami kraju. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] uznał, że nie jest właściwy do wydania decyzji w tej kwestii z uwagi na fakt, iż miejscem odbywania szkolenia nie jest garnizon [...] jak również żaden inny garnizon na terenie RP. Organ ten uznał również, iż z uwagi na powyższe brak jest przesłanek do np. odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. D. M. wniósł odwołanie, w którym zaznaczył, iż wniosek o wypłatę świadczenia skierował do "[...] oddziału WAM z uwagi na fakt ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego w Dowództwie [...] w [...], przebywania w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej, którego siedziba znajduje się w [...], a także ze względu na siedzibę Jednostki Wojskowej Nr [...] (ul.[...] ), która realizuje obecnie moje zaopatrzenie finansowe". Prezes WAM nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż WAM działa na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz statutu – art. 9. Statut Agencji, stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2010 r., w sprawie nadania statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. nr 108, poz. 705 ze zm.), reguluje m.in. właściwość rzeczową i miejscową oddziałów regionalnych WAM. Zgodnie z art. 48d ust. 2 powołanej ustawy, świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane w terminie do dziesiątego dnia każdego miesiąca kalendarzowego za poprzedni miesiąc, począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, na czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie chyba, że wcześniej nastąpiła zmiana jego uprawnień lub żołnierz zawodowy skorzystał z możliwości przydziału lokalu mieszkalnego. Ust. 3 tego artykułu stanowi natomiast, że świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową. Siedziby dowództw garnizonów i terytorialny zasięg ich właściwości określa załącznik do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie utworzenia garnizonów oraz określenia zadań, siedzib i terytorialnego zasięgu właściwości ich dowództw (Dz. U. nr 206, poz. 1592 ze zm.). Z powyższych regulacji prawnych wynika, że świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego WAM właściwego dla garnizonu, w którym żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe i wykonuje obowiązki służbowe. Wnioskodawca został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i skierowany do odbycia szkolenia za granicą. Nie jest wyznaczony na stanowisko służbowe w garnizonie położonym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast żadne przepisy tj. przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jak również ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.) nie wskazują organu właściwego do wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzom skierowanym do odbycia szkolenia za granicą. Przepisy te nie stanowią również, że właściwym do wypłaty tego świadczenia jest dyrektor oddziału regionalnego WAM na terenie, którego znajduje się garnizon, w którym żołnierz zajmował stanowisko służbowe przed skierowaniem za granicę. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu przez stronę kwestii braku przesłanek do odmowy wypłaty ww. świadczenia Prezes WAM stwierdził, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy podjął próbę rozstrzygnięcia tej kwestii. Brak było bowiem podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy D. M. i zasadne stało się umorzenie postępowania dotyczącego wypłaty świadczenia mieszkaniowego stronie przez organ I instancji, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] sierpnia 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika D. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia strona skarżąca podniosła, iż Prezes WAM posiada wszystkie instrumenty prawne, by zrealizować wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Skarżący uprawnienia do otrzymania wnioskowanego świadczenia upatruje w przepisach prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z przepisów tych wynika, iż dopóki żołnierz pełni służbę należy mu się prawo do zakwaterowania. Ustawodawca w art. 21 ust. 6 tej ustawy wyraźnie określił pięć przypadków, kiedy nie należy się żołnierzowi prawo do zakwaterowania. Żadna z przesłanek tam określonych nie dotyczy skarżącego. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że przepisy nie określają wprost jak należy traktować żołnierzy przebywających za granicą, nie oznacza to jednak, iż organy WAM mogą odmówić wydania rozstrzygnięcia w sprawie przysługującego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a., na który powołują się organy WAM w niniejszej sprawie, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 697/11, publik. LEX nr 1068530). Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła; gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia; jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając powyższe argumenty należy stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Wniosek pochodzi od żołnierza zawodowego, a więc podmiotu uprawnionego - strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Także strona domaga się przyznania świadczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego – art. 21 art. 21 ust. 1 i 2 pkt 3 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 206 poz. 1367 ze zm.). Zgodnie z powołanymi regulacjami prawnymi, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z ww. form zakwaterowania. Zatem wniosek skarżącego, skierowanego przez Ministra Obrony Narodowej na studia podyplomowe poza granicami kraju, powinien podlegać ocenie przede wszystkim w kontekście spełnienia przesłanek z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przepis art. 48d ust. 3 ww. ustawy, na który powołują się organy WAM w niniejszej sprawie stanowi, iż świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową. Zatem wskazany przepis określa jedynie płatnika świadczenia, nie ustala natomiast organu właściwego w sprawie wydania decyzji administracyjnej. Ustalanie organu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącego powinno zostać poprzedzone analizą przepisów ustrojowych. W świetle art. 13 ust. 5 powołanej ustawy, Prezes Agencji oraz dyrektorzy oddziałów regionalnych i innych jednostek organizacyjnych Agencji wykonują zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Ustęp 6 ww. artykułu stanowi, iż w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach niniejszej ustawy, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Prezes Agencji jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji, a Minister Obrony Narodowej w stosunku do Prezesa Agencji – art. 13 ust. 7 ustawy. W świetle natomiast art. 16 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy, WAM wykonuje powierzone jej przez Ministra Obrony Narodowej zadania zlecone m.in. w zakresie gospodarki mieszkaniowej, w szczególności dotyczące wydawania żołnierzom zawodowym decyzji o przydziale lokali mieszkalnych znajdujących się w dyspozycji Agencji. Prawo do świadczenia mieszkaniowego jest pochodną uprawnienia podstawowego, jakim jest prawo do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Zatem wyznacznikiem dla ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku strony w niniejszej sprawie nie może być wprost przepis art. 48d ust. 3 powołanej ustaw, lecz powyżej wskazane przepisy ustrojowe w zw. z art. 21 ust. 1 tej ustawy, w odniesieniu do umiejscowienia żołnierza zawodowego w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych. Innymi słowy organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego będzie ten organ, który rozstrzyga o przydziale lokalu mieszkalnego żołnierzom przeniesionym do rezerwy kadrowej Ministra Obrony Narodowej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zostały oparte na błędnym rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. To z kolei musi prowadzić do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, jako naruszających przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy. Zatem organ właściwy w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do rezerwy kadrowej Ministra Obrony Narodowej, a przez to właściwy do rozstrzygnięcia o uprawnieniu pochodnym (jakim jest świadczenie mieszkaniowe), rozpatrzy wniosek skarżącego poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.