II SA/Wa 1883/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spraw.) Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego – oddala skargę – Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), ustalił [...] A. K. na dzień przyjęcia do służby w Policji [...] maja 1995 r. łączną wysługę lat, uwzględnianą przy ustalaniu uposażenia zasadniczego w wymiarze 11 lat, 4 miesiące i 4 dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] listopada 2004 r., w wysokości 20 %. Ponadto w rozkazie wskazano, że roszczenie stało się wymagalne z dniem [...] listopada 2004 r., a wymieniony nabył jednocześnie prawo do nagrody jubileuszowej za 20 lat pracy. W związku z wprowadzaniem danych z akt osobowych policjanta do Systemu Wspomagania Obsługi Policji stwierdzono, że wyżej wymienionemu niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa do wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego zaliczono okres zatrudnienia: - w niepełnym wymiarze czasu pracy od dnia 4 listopada 1983 r. do dnia 12 listopada 1986 r., - okres prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 września 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1992 r. - okres przebywania na urlopie bezpłatnym od dnia 26 kwietnia 1990 r. do dnia 26 czerwca 1990 r. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji w [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego. Komendant Wojewódzki Policji we [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287 poz. 1687 ze zm.), rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. W § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wskazano, że do wysługi lat uwzględnionej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się: "zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku". Natomiast w myśl § 4 ust. 2 nie zlicza się okresów służby i pracy, za które me przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Organ stwierdził też, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia do wysługi lat uwzględnionej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się "inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub stażu, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego". W ocenie organu I instancji, prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Komendant wskazał, że prowadzenie działalności gospodarczej zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U Nr 41, poz. 324 ze zm.), ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.), jak też ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1887) nie jest wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą, a prowadzący działalność gospodarczą nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Z tego tytułu nie nabywa się uprawnień pracowniczych. Reasumując organ stwierdził, że mając na uwadze powyższe ustalenia brak jest podstaw do prawnych do zaliczenia A. K. do wysługi, lat zarówno okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy tj. ½ etatu, okresu prowadzenia działalności gospodarczej, jak również okresu korzystania z urlopu bezpłatnego podczas zatrudnienia a to oznacza, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. rażąco narusza przepis § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. Zaliczenie bowiem tą decyzją do wysługi lat policjantowi, wbrew obowiązującym przepisom prawa okresów: zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, prowadzenia działalności gospodarczej oraz przebywania na urlopie bezpłatnym, spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia z tytułu tejże wysługi. Dlatego też rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa i uprawnia do wydania decyzji stwierdzającej jego nieważność w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi normami prawa. Od powyższego rozkazu personalnego A. K. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, w którym podniósł, że przed przyjęciem do służby w Policji złożył w Wydziale Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji we [...] pełną dokumentację przebiegu pracy, został przyjęty do służby w dniu [...] maja 1995 r. za porozumieniem między zakładami, a rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 1995 r. zaliczono mu do wysługi lat okresy z lat przed przyjęciem do Policji, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Następnie rozkazem personalnym nr [...] ustalono wysługę lat na 20 lat, 10 miesięcy i 19 dni, w związku z prawem do nagrody jubileuszowej na dzień 1 grudnia 2004 r. A. K. wskazał ponadto, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów dopuszcza możliwość doliczenia wysługi lat, natomiast nie dopuszcza możliwości obniżenia wcześniej ustalonego wymiaru uposażenia, działania na niekorzyść policjanta. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, do wysługi łat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów, zalicza się okresy służby w Policji, okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa. Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o których mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają widzeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach, pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Komendant wskazał, że w aktach osobowych A. K. znajdują się m.in.: - świadectwo pracy z dnia [...] października 1983 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] od dnia 17 sierpnia 1981 r. do dnia 31 października 1983 r., - świadectwo pracy z dnia [...] listopada 1986 r. w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Żłobku Przyzakładowym [...] Zakładów Przemysłu Skórzanego "[...]" w [...] od dnia 4 listopada 1983 r. do dnia 12 listopada 1986 r. w wymiarze ½ etatu, z adnotacją o odbywaniu służby wojskowej od dnia 26 października 1984 r. do dnia 17 października 1986 r., - świadectwo pracy z dnia [...] maja 1988 r. w którym potwierdzono okres zatrudnienia w PKP Baza Napraw Maszyn i Sprzętu [...] od dnia 13 listopada 1986 r. do dnia 31 maja 1988 r., - świadectwo pracy z dnia [...] września 1988 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w [...] od dnia 1 czerwca 1988 r. do dnia 30 września 1988 r., - świadectwo pracy z dnia [...] stycznia 1989 r. w którym potwierdzono okres zatrudniania w Kombinacie PZL [...] we [...] od dnia 2 stycznia 1989 r. do dnia 31 stycznia 1989 r., - świadectwo pracy z dnia [...] czerwca 1990 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Zakładzie Gospodarki Produktami Naftowymi "[...]" Nr [...] w [...], od dnia 13 kwietnia 1989 r. do dnia 26 czerwca 1990 r., z adnotacją o korzystaniu z urlopu bezpłatnego od dnia 26 kwietnia 1990 r. do dnia 26 czerwca 1990 r., - świadectwo pracy z dnia [...] maja 1995 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w Handlowo -Produkcyjnej Spółdzielni Pracy "[...]" w [...] od dnia 1 czerwca 1994 r., do dnia 15 maja 1995 r., - pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., potwierdzające podleganie przez A. K. ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 września 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1992 r. Organ wskazał, że zsumowanie wynikających z powołanych wyżej dokumentów okresów, a także analiza treści uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wskazanym rozkazem personalnym, do wysługi lat A. K. zaliczono okres zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, okres korzystania z urlopu bezpłatnego oraz okres prowadzenia działalności gospodarczej. Komendant Główny Policji podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, że uregulowania prawne obowiązujące na dzień wydania powołanej decyzji nie przewidywały możliwości zaliczenia do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, ani okresu zatrudnienia w wymiarze ½ etatu, ani okresu przebywania na urlopie bezpłatnym), ani też okresu prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji, w ocenie Komendanta Głównego Policji, nie budzi wątpliwości, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. rażąco narusza przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Organ odwoławczy wskazał również, że w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913, ze zm.) do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej, wlicza się okresy służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia. A zatem uwzględnienie wyszczególnionego powyżej okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, okresu przebywania na urlopie bezpłatnym oraz okresu prowadzenia działalności gospodarczej przy ustalaniu okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej należy uznać za rażące naruszenie prawa. Komendant wskazał również, że w stanie prawnym obwiązującym w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...], nie istniały unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej, w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat od której zależy nabycie przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oraz prawa do nagrody jubileuszowej. Komendant wskazał również, że przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. stanowi wyłącznie podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Jednakże powołany przepis, zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, nie pozwała na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości. W kontekście powyższego ustalenie okresów pracy policjanta jest czynnością, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń natomiast w tym zakresie, zarówno w przypadku wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, jak i też wysługi lat, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Dlatego rozstrzygnięcie dokonane w takiej formie, tak jak uczynił to Komendant Powiatowy Policji w [...] w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w odniesieniu do ustalenia wysługi lat, jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Komendant Główny Policji stwierdził, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, o których mowa w art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że Komendant Wojewódzki Policji we [...] nie do końca trafnie określił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. jako dotyczący ustalenia A. K. wysługi lat na dzień 1 grudnia 2004 r. "jednakże nie budzi to wątpliwości co do identyfikacji rozstrzygnięcia ani nie wpływa na merytoryczny aspekt sprawy". Ponadto Komendant nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzając, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, iż obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego przewidują jedynie możliwość doliczenia policjantowi do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów, natomiast nie uprawniają one do anulowania (odliczenia) w drodze rozkazu personalnego (wydanego w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym) okresu uprzednio zaliczonego do tejże wysługi. W przypadku wadliwego ustalenia policjantowi wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, możliwe jest naprawienie popełnionego błędu, przy czym może to nastąpić wyłącznie w nadzwyczajnym trybie weryfikowania decyzji ostatecznych, stąd też tryb postępowania przyjęty w niniejszej sprawie. Na powyższą A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r., o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355) w związku z § 4 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, przez jego błędną wykładnię ograniczającą się wyłącznie do przeprowadzenia wykładni językowej z pominięciem wykładni systemowej i funkcjonalnej oraz poprzez przyjęcie, że okres wykonywania pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy nie jest okresem który powinien na gruncie obowiązujących przepisów traktowany jako okres pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, - art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia czy okres wykonywania pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy nie jest okresem który powinien na gruncie obowiązujących przepisów traktowany jako okres pracy w pełnym wymiarze czasu pracy a w szczególności poprzez ograniczenie się do powtórzenia przez organ II instancji argumentów wskazanych przez organ I instancji w uzasadnieniu rozkazu nr [...] r., Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] oraz poprzez nie odniesienie się przez oba organy do argumentów odwołującego się wskazanych w odwołaniu. Skarżący podniósł, że w § 4 pkt. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, zalicza się również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby od którego zależą uprawienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. W świetle powyższego przepisu w jego dyspozycji, mieszczą się więc również prace wykonywane w niepełnym wymiarze czasu. Przyjęcie innej koncepcji prowadziłoby do stawiania osób pracujących w niepełnym wymiarze czasu w nieuzasadnionej dużo gorszej pozycji niż osób pracujących w pełnym wymiarze czasu. Skarżący podniósł, że jedynym kryterium rozróżniającym obie grupy jest wymiar czasu pracy, natomiast nie ma żadnych innych kryteriów które pozwalałyby na ich zróżnicowanie. Z uwagi na powyższe osoby pracujące w niepełnym wymiarze czasu pracy powinny być traktowane jak osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy, co odpowiada prawu bowiem przepisy pracownicze stosuje się dla pracownika (funkcjonariusza) niezależnie od wymiaru czasu pracy. W ocenie skarżącego powyższe twierdzenia potwierdzają również przepisy dotyczące ustalenia emerytur, które pracę osób w niepełnym wymiarze czasu pracy traktują jako zwyczajne świadczenie pracy. Bowiem osoby urodzone przed 1 stycznia 1949 r., zatrudnione po 14 listopada 1991r., pracujące w niepełnym wymiarze czasu pracy, jeśli pracowały co najmniej na połowę etatu są traktowane jak osoby pracujące na cały etat. Wprawdzie przepisy ustawy o Policji nie odsyłają bezpośrednio do przepisów kodeksu pracy to jednak, analiza II rozdziału § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów odsyła do przepisów prawa pracy które regulują uprawnienia pracownicze. Z powyższego wynika więc, że wykładnia przepisów przeprowadzana przez organy obu instancji została ograniczona wyłącznie do samej tylko wykładni językowej która nie usuwa wątpliwości jak to należy interpretować ww. przepisy wobec czego organy były obowiązane ponadto w takiej sytuacji do przeprowadzenia wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. W świetle powyższego brak jest więc podstaw do odmowy zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy przed przyjęciem do policji. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do podnoszonych przez niego argumentów ani ich nie zweryfikowały pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia w mojej sprawie, nie odniosły się do kwestii dotyczącej zakazu retroaktywnego działania na niekorzyść oraz ochrony praw I nabytych. Z uzasadnień decyzji obu organów nie wynika w ogóle na czym miałoby polegać "rażące naruszenie prawa". W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Istota stwierdzenia nieważności sprowadza się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, wymienionymi w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 k.p.a., które powodują nieważność tych decyzji od chwili ich wydania (ex tunc). Są to: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) niewykonalność decyzji (istniejąca w dniu jej wydania oraz mająca charakter trwały), 6) wywołanie czynu zagrożonego karą w razie wykonania decyzji, 7) wada decyzji powodująca jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo różni się od zwykłego postępowania administracyjnego. Ma ono na celu jedynie wyjaśnienie, czy decyzja ta jest obarczona ww. wadami prawnymi. W postępowaniu tym nie dochodzi więc do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nie ma też proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, czy poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Działanie organu orzekającego w tym postępowaniu jest bowiem ograniczone do zajmowania się kwestiami stricte prawnymi, tj. do weryfikacji decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Sprowadza się zatem wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości weryfikowanej decyzji, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, której dopatrzył się Komendant Wojewódzki Policji we [...] w rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy podstawa prawna do wydania decyzji istnieje, jednak rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego. W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, co na podstawie jego brzmienia jest od razu zauważalne, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako naruszenia "rażącego" może nastąpić wyjątkowo, mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Wskazać należy, że w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, że do wysługi lat uwzględnionej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się: "zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku". Natomiast w myśl § 4 ust. 2 nie zlicza się okresów służby i pracy, za które me przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia do wysługi lat uwzględnionej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się "inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub stażu, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego". Zgodzić się zatem należy z organem, że prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Komendant wskazał, że prowadzenie działalności gospodarczej zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U Nr 41, poz. 324 ze zm.), ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), jak też ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1887) nie jest wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą, a prowadzący działalność gospodarczą nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Z tego tytułu nie nabywa się uprawnień pracowniczych. Brak jest zatem podstaw prawnych do zaliczenia A. K. do wysługi lat okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy tj. ½ etatu, okresu prowadzenia działalności gospodarczej jak również okresu korzystania z urlopu bezpłatnego, podczas zatrudnienia a to oznacza, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., rażąco narusza przepis § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. Zaliczenie zatem decyzją do wysługi lat policjantowi, wbrew obowiązującym przepisom prawa okresów: zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, prowadzenia działalności gospodarczej oraz przebywania na urlopie bezpłatnym, spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia z tytułu tejże wysługi. Dlatego też rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa i uprawniał do wydania decyzji stwierdzającej jego nieważność w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi normami prawa. Ponadto wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu organu odwoławczego wskazującego, że wydany on został również bez podstawy prawnej. Wskazać należy, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] wydany został również w oparciu o przepis § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. W oparciu o § 5 ust. 4 powyższego rozporządzenia do kategorii spraw o charakterze administracyjnoprawnym prawodawca zaliczył wyłącznie kwestie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Natomiast § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że ust. 2 stosuje się w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1, a więc taka zmiana może nastąpić wyłącznie na korzyść policjanta. Podkreślić należy, że rozkaz nr [...] ustalał termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (8 listopada 2004 r.) oraz procentową jego wysokość. A zatem kwestie te mogły być na podstawie wskazanego wyżej § 5 ust. 4 unormowane w drodze decyzji. Przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. stanowi bowiem podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. W ocenie Sądu ta pozostaje jednak bez wpływu na legalność zaskarżonej do Sądu decyzji bowiem, trafnie organ orzekający w sprawie przywołał przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Do wysługi lat nie zalicza się bowiem okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa (ust. 2 § 4). A zatem analiza tych dokumentów wskazuje, że organ zaliczył skarżącemu rozkazem personalnym nr [...] do wysługi lat okres zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy od dnia 4 listopada 1983 r. do dnia 12 listopada 1986 r. (z wyłączeniem okresu odbywania służby wojskowej od dnia 26 października 1984 r. do dnia 17 października 1986 r.), a także okres przebywania na urlopie bezpłatnym (od dnia 26 kwietnia 1990 r. do dnia 26 czerwca 1990 r.). Przepisy zaś ustawy o Policji (w całym okresie obowiązywania), jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie dają podstaw prawnych do zaliczenia okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz okresu przebywania na urlopie bezpłatnym do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. A to implikuje skutek w postaci nienależnego wzrostu uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat. Sąd podziela stanowisko organów kwalifikujące tę wadę rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...], jako rażące naruszenie prawa. Reasumując, rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. podlegał eliminacji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując ten przepis organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej weryfikacji rozkazu personalnego nr [...] pod względem kwalifikowanych uchybień. Tak więc rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaliczenie tą decyzją do wysługi lat wymienionemu policjantowi, wbrew obowiązującym przepisom, okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz okresu przebywania na urlopie bezpłatnym do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi, a w konsekwencji również świadczenia emerytalnego. Treść rozstrzygnięcia rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. jest zatem w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.