II SA/Wa 1885/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy – Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. S. (ur. [...] sierpnia 1954 r.) z dnia [...] marca 2014 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2015 r. poz. 748 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca pobiera emeryturę w trybie zwykłym i w tej sytuacji nie spełnia ona jednej z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2915 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca E. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, iż nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku z uwagi na fakt pobierania emerytury w trybie zwykłym, podczas gdy przyznana decyzją z dnia [...] marca 2015 r. emerytura ma charakter zaliczkowy. W uzasadnieniu podniosła, że wysokość przyznanej jej emerytury może się zmienić, zaś organ nie odniósł się wskazanej przez nią we wniosku przesłanki, a mianowicie przyznania świadczenia w drodze wyjątku poprzez przyznanie renty rodzinnej po jej zmarłym w dniu [...] kwietnia 2012 r. konkubencie A. P. (ur. [...] lipca 1954 r.). Dodała, że aktualnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i osobistej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [....], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że krąg osób będących członkami rodziny określa art. 67 ustawy, zaś z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca zawarła związek małżeński A. P. Ponadto jej miesięczny dochód stanowi emerytura w wysokości [...] zł brutto, co nie pozwala na przyjęcie, że nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, bowiem niezbędności nie można utożsamiać z niewystarczającymi środkami utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca E. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną interpretację uznającą, że nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku z uwagi na fakt pobierania emerytury w trybie zwykłym, podczas gdy emerytura ta ma charakter zaliczkowy a nadto poprzez uznanie, iż nie jest członkiem rodziny po zmarłym A. P., podczas gdy pozostawała z nim w związku przez 22 lata i prowadziła wspólne gospodarstwo domowe. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że poprzez fakt prowadzenia ze zmarłym A. P. przez 22 lata gospodarstwa domowego, posiada status członka rodziny, a nadto łączyły ją ze zmarłym silne więzi emocjonalne i fizyczne. Zatem w świetle Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowili rodzinę. Dodała, że utrzymywali wspólnie mieszkanie, wspólnie spłacali zobowiązania i posiadali wspólne rachunki bankowe, zaś ona była upoważniona do wszelkich spraw związanych z prowadzonym rachunkiem bankowym. Jej głównym źródłem utrzymania była emerytura zmarłego konkubenta, zaś w dalszej części powołała się na zaliczkowy charakter emerytury i trudną sytuację finansową. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenia, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2015 r. poz. 748 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Po pierwsze, nie jest ona członkiem rodziny pozostałym po zmarłym, a wcześniej ubezpieczonym, A. P. Zgodnie bowiem z treścią art. 67 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS do renty rodzinnej uprawnieni są następujący członkowie rodziny: 1) dzieci własne, dzieci drugiego małżonka oraz dzieci przysposobione; 2) przyjęte na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletniości wnuki, rodzeństwo i inne dzieci, z wyłączeniem dzieci przyjętych na wychowanie i utrzymanie w ramach rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka; 3) małżonek (wdowa i wdowiec); 4) rodzice. Bezspornym jest natomiast fakt braku zawarcia związku małżeńskiego przez skarżącą ze zmarłym A. P., czyli z osobą, po której ubiega się o świadczenie w drodze wyjątku. W konsekwencji oznacza to, że skarżąca nie może być traktowana jako członek rodziny pozostały po ubezpieczonym. W prawie polskim instytucja tzw. konkubinatu, czyli niesformalizowanego związku dwojga osób, nie została uregulowana i konsekwencją powyższego jest brak możliwości wyprowadzania jakichkolwiek roszczeń z pozostawania w takim związku. Reasumując, na gruncie prawa polskiego renta rodzinna należy się wyłącznie małżonkowi, a nie konkubentowi pozostałemu po ubezpieczonym i podstawy do odmiennej interpretacji powyższej sytuacji, nie dają także przepisy innych ustaw. Niezależnie od powyższego skarżąca nie spełnia również kolejnej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy. Mianowicie uzyskała ona prawo do emerytury. Po trzecie wreszcie, jej miesięczny dochód z tytułu emerytury wynosi [...] zł brutto. Zatem nie można uznać, że nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania, bowiem ukształtowanego już stanowiska judykatury za cezurą kwotową w tej kwestii uznaje kwotę najniżej emerytury i renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wynoszącej od dnia 1 marca 2015 r. – 880,45 zł. Reasumując, skarżąca E. S. nie spełniła trzech, z czterech przesłanek wymienionych w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy, a niezbędnych do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.