II SA/Wa 1888/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi P.T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa Zarząd Dzielnicy [...] działając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438) oraz § 50 ust. 1 i § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 12 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. z 2016 r. poz. 420) oraz § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2016 r. poz. 6725) oraz § 12, § 22 ust. 5, § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), w dniu [...] marca 2018 r. podjął uchwałę nr [...], którą odmówił P. T. zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu [...]. W uzasadnieniu uchwały podano, że ww. w dniu[...]października 2017 r. złożył wniosek o najem lokalu socjalnego. P. T. od [...] marca 2017 r. przebywa w Zakładzie Karnym w Z. Koniec kary orzeczono na dzień [...] maja 2019 r. W związku ze złożonym wnioskiem został on wezwany do uzupełnienie wniosku o podanie informacji dotyczących wszystkich dotychczasowych miejsc zamieszkania na terenie [...]. Wnioskodawca żądane informacje przekazał i zostały one zamieszczone w uzasadnieniu uchwały. W ocenie Zarządu przedmiotowy wniosek należało rozpatrywać pod kątem § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), w związku z dotychczasowym korzystaniem przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzegania przez niego warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywania się z obowiązków najemcy. Organ podkreślił, że wnioskodawca zamieszkiwał w lokalu należącym do zasobu [...] bez zgody wynajmującego, nie przestrzegał zasad współżycia społecznego i porządku publicznego. Ponadto dopuścił się on licznych wykroczeń na terenie osiedla komunalnego Dzielnicy [...]. Z uwagi na powyższe, w świetle § 22 ust. 2 pkt 1 i 2 powyżej powołanej uchwały, w ocenie organu, zasadnym jest na podstawie § 22 ust. 5 tej uchwały odmówić zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. P. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018 r. zarzucając w niej, że zaskarżona uchwała został podjęta w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż został wniesiona po terminie. W przypadku nie uwzględnienia tego wniosku Zarząd wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. podtrzymał zarzuty i wnioski podniesione przez skarżącego w skardze, a ponadto uzupełnił skargę o zarzuty w zakresie naruszenia następujących przepisów: 1. art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 2. § 22 ust. 5 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu [...], w sytuacji gdy brak jest negatywnych okoliczności dotyczących sposobu korzystania przez skarżącego z lokalu, a w szczególności dotyczących przestrzegania przez skarżącego umowy najmu, czy też zamieszkiwanie w lokalu bez zgody jego właściciela; 3. § 4 pkt 1 i § 12 powyżej powołanej uchwały, poprzez ich niezastosowanie i podjęcie zaskarżonej uchwał w sytuacji, gdy skarżący jest osobą bezdomną, nie posiadającą tytułu prawnego do żadnego lokalu, a także pozostającą w niedostatku. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.), poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ w niniejszej sprawie - Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawa przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w tej ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym - na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy - Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Znaczną ich część stanowią przy tym lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku, wspomniana uchwała, określając tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Ten etap, którego zakończeniem jest zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu powołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiło w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem zaskarżonej u jest bowiem odmowa zakwalifikowania skarżącego do wynajęcia lokalu socjalnego i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...]. Uchwała rozstrzyga więc kwestię możliwości udzielenia skarżącemu pomocy w zakresie zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie [...] Podkreślić należy, że skarżący wnioskował o najem lokalu mieszkalnego, mającego status lokalu socjalnego, z mieszkaniowego zasobu [...] Miasta na "ogólnych" zasadach przewidzianych w § 12 przedmiotowej uchwały. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały wskazać należy w pierwszej kolejności, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ. j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Odmawiając skarżącemu zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu [...] organ podał, że sprawa rozpatrywana byłą pod kątem § 22 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały, a odmowa nastąpiła na podstawie § 22 ust. 5 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 1 i 2 tej uchwały. Zgodnie z § 12 ww. uchwały, umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie), może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Stosownie do § 4 pkt 1 ww. uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m² powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Z kolei przepis § 22 ust. 2 ww. uchwały stanowi, iż przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, należy poddać wnikliwej analizie: (1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy, (2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, (3) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1, (4) rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, (5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12, § 31: (a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, (b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. W myśl § 22 ust. 5 ww. uchwały, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczenia bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z powyższego wynika, że negatywne załatwienie wniosku na podstawie § 22 ust. 5 ww. uchwały następuje w oparciu o fakultatywne, a więc wysoce ocenne kryteria, co obliguje organ do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia swego stanowiska. W ocenie Sądu, powyższych obowiązków w niniejszej sprawie organ nie dopełnił. Organ zarzucił skarżącemu, iż nie przestrzegał warunków określonych w umowie najmu i nie wywiązywał się z obowiązków najemcy. Ponadto zamieszkiwał w lokalu należącym do zasobów [...] bez zgody wynajmującego i nie przestrzegał zasad współżycia społecznego i porządku publicznego. W ocenie Sądu, nie można przypisać skarżącemu, że nie przestrzegał warunków określonych w umowie najmu, której nie zawarł. Fakt zamieszkiwania w lokalu bez zgody wynajmującego też nie może obciążać skarżącego. Za naganne zachowanie skarżącego w sferze publicznej ponosi on odpowiedzialność karną, co wynika z akt sprawy W związku z powyższym organ błędnie przyjął, że spełniona została przesłanka z § 22 ust. 5 przedmiotowej uchwały, mogąca stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Powyższe okoliczności organ powinien wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Nie czyniąc tego, dopuścił się naruszenia art. 22 ust. 2 oraz ust. 5 przedmiotowej uchwały, z których wynika obowiązek poddania wnikliwej analizie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek ten pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu skarżącej do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 i 5 powyżej powołanej uchwały. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu [...]. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ należycie wyjaśni swoje stanowisko odnosząc się również do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, jak również okoliczności związane z resocjalizacją skarżącego, który opuścił zakład karny. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku nie minął rok, nie zachodzi zatem przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w ww. przepisie. Powyższe ustalenia nakazują stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.