II SA/Wa 1891/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania małoletniemu M. N. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 26 marca 2007 r. K. K -N., będąc opiekunem prawnym małoletniego M. N., wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie na rzecz syna renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dziecka M. N.. We wniosku wymieniona podniosła, iż jej syn nie otrzymał renty rodzinnej w trybie zwykłym, bowiem zmarły w wieku 28 lat (w wypadku samochodowym) ojciec dziecka nie zdążył wypracować wymaganego ustawowo okresu 4 lat pracy. Okres ubezpieczeniowy jakim legitymował się zmarły ustalono na 3 lata, 4 miesiące i 17 dni. Po tragicznej śmierci męża w dniu 14 maja 2006 r. wnioskodawczyni znalazła się w bardzo trudniej sytuacji finansowej i rodzinnej. Samotnie wychowuje dziecko pozostające pod stałą opieką lekarską, z powodu stwierdzonego na wczesnym etapie rozwoju niewielkiego stopnia wodogłowia oraz alergii pokarmowej, wymagającej odpowiedniej diety żywieniowej. Obecnie utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę, które nie przekracza netto 1.150 zł. Wnioskodawczyni dodała, że znalezienie dodatkowej pracy nie jest łatwe w sytuacji, gdy samotnie wychowuje się 16 miesięczne dziecko. Z uzyskiwanego dochodu wymieniona opłaca co miesiąc ratę kredytu hipotecznego w wysokości ok. 420 zł zaciągniętego na 25 lat, na rok przed śmiercią męża, na zakup kawalerki. Opłaty za czynsz wynoszą 260 zł. Po odliczeniu innych stałych opłat na utrzymanie pozostaje kwota 410 zł na dwie osoby. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia małoletniemu M. N.. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezes ZUS podniósł, że warunki określone w przepisie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W niniejszej sprawie organ nie znalazł uzasadnienia do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku ponieważ, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki okresowe w art. 83 powołanej ustawy. Z ustaleń organu wynika bowiem, iż wnioskodawczyni jest zatrudniona, a wykazany dochód przypadający na osobę w rodzinie nie wskazuje aby jej dziecko pozostawało bez niezbędnych środków utrzymania. W zaistniałym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją K. K.-N. wniosła o przyznanie jej dziecku renty rodzinnej w drodze wyjątku. Odnosząc się do argumentacji organu strona podniosła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż jej dwuosobowa rodzina posiada niezbędne środki do życia. Odwołująca się przedstawiła szczegółowy wykaz koniecznych wydatków stałych podkreślając, iż po ich opłaceniu na utrzymanie (zakup żywności, odzieży, środków higieny, itp.) pozostaje jej 250,27 zł na osobę. Dodatkowo strona nadmieniła, iż nie może liczyć na świadczenia z Miejskiego Ośrodka Opieki Społecznej, bowiem jej rodzina przekroczyła o niecałe 3 zł kryterium dochodowe, kwalifikujące do przyznania takiej pomocy. W wyniku rozpatrzenia wniosku odwoławczego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...]września 2007 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwości przyznania świadczenia. Renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana dziecku wnioskodawczyni M. N., ponieważ nie została spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania. Jak ustalono w toku postępowania, źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni jest otrzymywane przez nią wynagrodzenie za pracę w wysokości 1.138,28 zł netto oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 94,83 zł miesięcznie. Wykazany dochód przypadający na osobę w rodzinie wynoszący 616,55 zł netto miesięcznie, nie pozwala na uznanie, iż w przypadku wnioskodawczyni została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Środki, którymi strona dysponuje, nie są zapewne wystarczające, zwarzywszy na potrzeby dziecka, lecz trudno uznać podaną kwotę dochodu jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane przez wnioskodawczynię środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, która od 1 marca 2006 r. wynosi 597,40 zł brutto miesięcznie. Porównując posiadany przez nią dochód na osobę w rodzinie z kwotą najniższej emerytury, wykluczyć należy możliwość uznania, że dziecko nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem organu orzekającego, ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku dokonywana przez pryzmat osiąganych dochodów, jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. – N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z przepisem art. 83 ww. ustawy lub zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie wnioskowanej renty. W zarzutach skargi strona podniosła, iż nagła śmierć ojca dziecka w młodym wieku (28 lat), któremu z wymaganego do przyznania renty rodzinnej w trybie ustawowym okresu 4 lat zabrakło ok. 7 miesięcy, jest z pewnością okolicznością szczególną w rozumieniu powołanego przepisu. Wskazuje to na brak jakiegokolwiek zawinienia w przerwaniu okresu ubezpieczenia i pozwala domniemywać, biorąc pod uwagę, iż zmarły regularnie pracował i odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne, że w krótkim okresie czasu doszłoby do uzbierania wymaganego prawem okresu składkowego i nieskładkowego. Organ orzekający nie wziął pod uwagę wieku małoletniego ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. M. N. nie ukończył 2 roku życia, zatem przez długi okres czasu nie będzie zdolny do pracy z uwagi na wiek. Ponadto jest on, co wynika z dołączonego do akt zaświadczenia lekarskiego, zagrożony uszkodzeniem centralnego układu nerwowego. Powoduje to uzasadnione podejrzenie, że dziecko w przyszłości może pozostawać bez pracy, również z uwagi na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy. Skarżąca zakwestionowała ponadto celowość porównania dochodów samotnej matki 2 letniego dziecka z najmniejszą emeryturą krajową, a w szczególności sztywne zastosowanie takiego kryterium w sprawie przyznania renty w drodze wyjątku. Brak ustawowego sprecyzowania pojęcia "braku niezbędnych środków utrzymania" pozwala organowi decyzyjnemu na wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, a nie tylko poprzestanie na matematycznym zestawieniu dochodów z najniższą krajową emeryturą. Tymczasem organ nie uwzględnił szeregu obciążeń finansowych niezbędnych dla prawidłowego rozwoju dziecka, nie występujących w przypadku osób pobierających emeryturę. Dochód skarżącej znajduje się na podobnym poziomie co najniższa emerytura z ZUS, a więc jest niewystarczający na podstawowe potrzeby. Końcowo skarżąca podniosła, iż Prezes ZUS nie wykazał jakie jego zdaniem dochody uzasadniałyby przyznanie renty. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś w postępowaniu zmierzającym do jej wydania przestrzegano reguł określonych przepisami k.p.a. W zaskarżonej decyzji Prezes ZUS w sposób jednoznaczny wykazał, że skarżąca nie spełnia kryterium braku niezbędnych środków utrzymania. Dopiero gdyby skarżąca spełniała wszystkie trzy warunki wymienione w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, organ mógłby rozważyć zasadność jej wniosku o przyznanie renty w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozpatrzył w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego oraz nie załatwił sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes strony. Podstawę odmowy przyznania małoletniemu dziecku skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym tragicznie ojcu dziecka Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uzasadnił niespełnieniem przesłanki z art. 83 ww. ustawy, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem organu, wykazany przez skarżącą dochód jej dwuosobowej rodziny w wysokości 1.233,11 zł netto miesięcznie (616,55 zł netto na osobę w rodzinie) nie pozwala uznać, iż powołana powyżej przesłanka została spełniona. Organ przyjął, iż w celu ustalenia niezdefiniowanego w ustawie emerytalnej kryterium braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki pieniężne oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, tj. 597,40 zł brutto. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Co do zasady należy zgodzić z organem, iż badanie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy odnieść do uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu oraz najniższego świadczenia gwarantowanego przez ZUS, bowiem takie rozwiązanie uzyskało akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niemniej w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia braku niezbędnych środków utrzymania powinna być ocenia indywidualnie. Przykładowo w wyroku z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 282/00 (publik. LEX nr 54534) NSA stwierdził: "Żaden przepis cyt. ustawy nie zawiera definicji "niezbędnych środków utrzymania" (...) w odniesieniu do każdego wnioskodawcy może być stwierdzone tylko indywidualnie". W wyroku z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 815/00 NSA podkreślił, iż "(...) w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest mowa o braku jakichkolwiek środków utrzymania, lecz środków niezbędnych. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji skarżących". Organ opierając decyzję odmowną dla strony na bezpośrednim zestawieniu wysokości dochodów wnioskodawcy z wysokością najniższej emerytury krajowej, bez dokonania głębszej analizy sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, naraża się na zarzut wydania rozstrzygnięcia noszącego znamiona dowolności, a co za tym idzie przekroczenia granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, iż ociec dziecka zmarł nagle w młodym wieku (28 lat) pozostając w zatrudnieniu oraz zamiast wymaganych ustawowo 4 lat legitymował się dość dużym okresem składkowym i nieskładkowym w wymiarze 3 lat, 4 miesięcy i 17 dni. Jak wynika z akt administracyjnych, zmarły ojciec małoletniego M. N. był osobą aktywną zawodowo i przyczyniał się w sposób znaczący do zapewnienia rodzinie środków utrzymania. Po jego śmierci dwuosobowa rodzina skarżącej utrzymuje się jedynie z wynagrodzenia za pracę w wysokości 1.150 zł netto oraz dodatku mieszkaniowego w wysokości 98,83 zł, co daje łączny dochód netto w wysokości 1.244,83 zł, tj. 616,55 zł na osobę w rodzinie. Wziąć również pod uwagę należy, że skarżąca nie dysponuje dochodem w podanej wysokości, bowiem ciążą na niej zobowiązania finansowe w wysokości ok. 405 zł miesięcznie (w zależności od kursu waluty - CHF), wynikające z zawartej umowy o kredyt hipoteczny na zakup kawalerki, w którym obecnie zamieszkuje. Oczywistym jest, że skarżąca jest obowiązana do wywiązywania się z warunków umowy kredytowej, gdyż w przeciwnym wypadku grozi jej utrata mieszkania, a w dalszej kolejności najem lokalu mieszkalnego, w ostateczności ubieganie się o przydział lokalu socjalnego z zasobu gminnego. Zatem po odliczeniu raty kredytowej, skarżącej pozostaje do dyspozycji kwota 839,83 zł, co daje w przeliczeniu na osobę kwotę 419,91 zł. Dla pełnego obrazu sytuacji finansowej skarżącej, warto dostępne jej środki pieniężne porównać choćby z minimum socjalnym i minimum egzystencji – kategoriami wypracowanymi w badaniach empirycznych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych - danymi z dnia 30 września 2007 r. dostępnymi na stronach internetowych tego Instytutu. Obie wielkości obliczane są na podobnej zasadzie, na podstawie koszyka dóbr i usług, zaspokajających potrzeby na poziomie minimum egzystencji i minimum socjalnego. Z opublikowanego "Badania nad poziomem zmodyfikowanego minimum socjalnego w 2006 r." wynika, że minimum socjalne za podany okres wyniosło (na 1 osobę): 802 zł dla dorosłej osoby samotnej (801,30 zł dla dorosłej osoby samotnej w gospodarstwie emeryckim) oraz 659,20 zł dla dorosłej rodziny dwuosobowej (odpowiednio 651,20 dla rodziny emeryckiej), źródło nie podaje danych dla rodzica z dzieckiem. Natomiast "Badania nad poziomem zmodyfikowanym minimum egzystencji w 2006 r." wykazują, iż minimum egzystencji w roku 2006 r. wyniosło (na 1 osobę): 372,70 zł dla dorosłej osoby samotnej (351,60 zł dla dorosłej osoby samotnej w gospodarstwie emeryckim) oraz 316,90 zł dla dorosłej rodziny dwuosobowej (odpowiednio 295,80 dla rodziny emeryckiej), źródło nie podaje danych dla rodzica z dzieckiem. Brak dogłębnej analizy sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej, w aspekcie spełnienia ustawowej przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania, zwłaszcza gdy jej realne środki finansowe oscylują pomiędzy minimum socjalnym, a minimum egzystencji, podważa prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do wniosku, iż kwestionowaną decyzję wydano przedwcześnie, z pominięciem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Rozpatrując ponownie sprawę o przyznanie małoletniemu M.N. renty rodzinnej w drodze wyjątku organ będzie obowiązany powyższe ustalenia uwzględnić oraz ponownie ocenić sytuację materialną skarżącej pod kątem przesłanki barku niezbędnych środków utrzymania. W przypadku zaś stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki, organ rozpatrzy wniosek strony w odniesieniu do pozostałych przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.