II SA/Wa 1895/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na akt Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Burmistrza Miasta Z. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Wa 1895/14 UZASADNIENIE We wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. P.K. zwrócił się do Gminy Z. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji w następującym zakresie: czy gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, wniósł o udostępnienie treści umów w postaci plików PDF (skan) i przesłanie na adres poczty elektronicznej. Odpowiadając na powyższy wniosek Burmistrz Miasta Z. w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wysokość opłaty za udostępnienie skanu dokumentów, o które wniósł, wynosi 3,20 zł brutto (13 x 0,20= 2,60 zł netto) i należy ją uiścić na konto Urzędu Miasta. Ponadto wskazał, że powyższe skany zostaną udostępnione w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego pisma, chyba że wnioskodawca w tym terminie dokona zmiany wniosku co do sposobu lub formy udostępnienia informacji, albo wycofa wniosek. Natomiast w piśmie z [...] lipca 2014 r. organ dokonał korekty wysokości opłaty ustalając ją na kwotę 5,66 zł brutto (23 x 020 = 4,60 zł netto). W dniu [...] sierpnia organ udostępnił wnioskodawcy żądaną informację. Wnioskodawca pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci wyznaczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej jako naruszającego art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji jest bezpłatne, z zastrzeżeniem art. 15. To na podmiocie zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania, iż żądana opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom. Ponadto wyznaczenie opłaty w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia, a więc konkretnego rozstrzygnięcia o kosztach udostępnienia informacji w odniesieniu do wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia. Podniósł jednocześnie, że we wniosku nie wskazał żadnego szczególnego sposobu udostępnienia informacji publicznej, który generowałby koszty udostępnienia zgodnie z art. 15 ust. 1. W odpowiedzi na ww. wezwanie organ podał, że w swoim zasobie dokumentów nie posiada skanu żądanych dokumentów. Opłata w wysokości 5,66 została naliczona ze względu na wystąpienie dodatkowych kosztów poniesionych przez Urząd Miasta Z. w celu przygotowania dokumentacji dla wnioskodawcy (eksploatacja urządzeń, zużycie energii elektrycznej i inne koszty). W skardze na ustalenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej przez Burmistrza Miasta Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P.K. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił naruszenie: 1) art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (j.t. Dz. U. z 2011 r. , Nr 177, poz. 1054 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. Wniósł z tego względu o uchylenie powiadomień ustalających opłatę za dostęp do informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Natomiast w przypadku, gdy po złożeniu skargi organ uchyli skarżony akt, wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. W uzasadnieniu ponownie wskazał na przepis art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określający bezpłatny dostęp do informacji. Rozpatrzenie wniosku poprzez udostępnienie przedmiotowych wniosków jest realizacją prawa bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. To po stronie urzędu istnieje wybór, czy będzie realizował obowiązek udostępnienia informacji publicznej poprzez umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, czy będzie je udostępniał na wniosek (art. 7 ust. 1 w zw. Z art. 8 ust. 3 oraz art. 10). Skarżący stwierdził powołując się na orzecznictwo, iż podziela stanowisko, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w postaci np. kserokopii czy skanu dokumentu, następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty. Akt ten może być określany przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również nie zawierać formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję ustawy z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skarżący podniósł także, iż dla skutecznego zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego, niezbędne jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organu powiadamiającego o opłacie. Zarzucił również organowi, że nie zostało mu doręczone powiadomienie (akt) określające wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej, bowiem otrzymał jedynie skan tego aktu przesłany drogą komunikacji bez bezpiecznego podpisu elektronicznego bądź złożonego własnoręcznie elektronicznej. Konsekwencją powyższego jest to, iż akt ten nie wszedł do obrotu prawnego. Pismo z [...] lipca 2014 r. nie zawiera też podstawy prawnej ustalenia wysokości opłaty oraz pouczenia. Skarżący ponowił argumentację wezwania, ze ewentualne obciążenie kosztami udostępnienia informacji publicznej pozwala jedynie na ustalenie opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom, a wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadzi do wniosku, ze żądana opłata powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym i adekwatnym do poniesionych. W przedmiotowej zaś sprawie organ określając ich wysokość, ograniczył się do określenia zryczałtowanej opłaty, nie wskazując przy tym, w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione, ani nie przedstawił rzetelnej kalkulacji tych kosztów. W sytuacji, gdy cena rynkowa wykonania skanu wynosi 8-10 gr. żądana kwota 0,20 zł, dwukrotnie przewyższa ceny rynkowe, musi zostać uznana za opłatę nieekwiwalentną. Skarżący wskazał ponadto, że opodatkowaniu VAT podlegają wszelkie transakcje, których przedmiotem jest dostawa towaru lub świadczenie usług, pod warunkiem, że są one realizowane przez podatników w rozumieniu ustawy o VAT. W myśl art. 15 ust. 6 tej ustawy, nie uznaje się za podatnika VAT organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonego odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. W ocenie skarżącego czynność udostępnienia informacji publicznej na wniosek, za którą pobierane są opłaty stanowiące równowartość poniesionych kosztów, jest świadczeniem zawiązanym z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych na jednostki samorządu terytorialnego przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa, w jaki sposób należy doręczyć akt zawierający wyliczenie opłaty dokonanej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy. Podkreślił, ze do sposobu doręczenia tego rodzaju aktu nie można stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których stosowanie dopuszczalne jest jedynie w przypadkach określonych w art. 16 ust. 2 i 23 g ust. 11 ustawy. W związku z tym przesłanie skarżącemu skanu pisma zawierającego wyliczenie opłaty dokonanej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy, w którym zawarto wszelkie wymagane przez ten przepis elementy, za pośrednictwem poczty elektronicznej spowodowało, iż adresat tej wiadomości mógł zapoznać się z jej treścią, a tym samym podjąć dalsze działania z tym związane. Organ wskazał, że w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. podał, jakie koszty uwzględnił przy obliczaniu opłaty, tzn. iż były to jedynie koszty związane z eksploatacją urządzenia, zużycia energii elektrycznej oraz inne, przy czym używając wyrazu "inne" miał na myśli koszty nieosobowe związane z przekształceniem informacji publicznej w formę wymagana przez wnioskodawcę. Stwierdził też, iż przepis art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie nakłada na organ zobowiązany obowiązku przedstawienia wyliczenia, w jaki sposób opłata została ustalona. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", udostępnienie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłoszenia informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępnienie, o którym mowa w art. 10 i 11, 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 3, i udostępnienia materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia 4) udostępnienia w centralnym repozytorium Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 tej ustawy, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Niewątpliwie powołany przepis art. 7 ust. 2 ustanawia ogólna zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej, zaś wyjątek od niej przewidziano w art. 15. Zgodnie z jego brzmieniem jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że wniosek skarżącego o udostępnienie umów z kancelariami prawnymi, zawartych przez Urząd Miasta Z. na jego obsługę, dotyczy informacji publicznej, a jego adresat jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu udip. Informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych jest bowiem informacją o sprawach publicznych, zaś Burmistrz Miasta Z. jest organem szerokorozumianych władz publicznych. Nie jest także kwestionowana okoliczność, że udostępnienie informacjo publicznej zgodnie z wymogami art. 14 ust. 1 udip, a więc w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, pociąga za sobą konieczność jej przekształcenia poprzez wykonanie skanu umów, wiążącego się z dodatkowymi kosztami. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do sposobu ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej i jej wysokości. Kwestia charakteru prawnego aktu ustalającego wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej budziła spory w orzecznictwie. Aktualnie powszechnie aprobowany jest pogląd, który Sąd podziela, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie lecz w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako; "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 udip. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie , lecz akt z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa". Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 25 października 2012 r., I OSK 2359/12 Lex nr 1269648). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 października 2013 r., I OSK 2139/13 (Lex nr 1397148). W niniejszej sprawie skarżący po otrzymaniu od organu informacji o wysokości opłaty i wbrew temu co twierdzi, z pouczeniem określonym w art. 15 ust. 2 udip, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a po uzyskaniu jego stanowiska w tym przedmiocie, będącego ponowieniem argumentacji zawartej w informacji o wysokości opłaty, wniósł skargę do Sądu. Przedmiotowa skarga jest więc w tej sytuacji dopuszczalna. Nie ma przy tym znaczenia podniesiony w skardze zarzut niezgodnego z prawem, bo drogą mailową bez bezpiecznego podpisu elektronicznego, przy braku własnoręcznego podpisu, doręczenia informacji o ustaleniu opłaty, tj. aktu z dnia [...] lipca 2014 r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tej kwestii nie reguluje, zaś stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa", jest ograniczone w myśl art. 16 ust. 2 udip wyłącznie do decyzji. Oznacza to odformalizowanie załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, podyktowane przede wszystkim dążeniem jak najszybszej realizacji prawa do informacji. Wspomniany przepis art. 15 udip nie określa sposobu ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej stanowiąc jedynie w ust. 1, że przedmiotowa opłata winna odpowiadać dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Jednakże jego analiza pozwala przyjąć, że rzeczona opłata nie może być ustalona w sposób całkowicie dowolny, a powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym i adekwatnym do poniesionych. W rozpoznawanej sprawie organ w informacji z dnia [...] lipca 2014 r. o opłacie za udostępnienie informacji publicznej w ogóle nie wskazał, jakie elementy się na nią składają. Ograniczył się do podania obliczenia: ilość stron (skanów) pomnożona przez 0,20 zł za stronę (skan), a do otrzymanej w tej sposób kwoty doliczył podatek VAT. Dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podał, że kwota 5,66 zł została naliczona ze względu na wystąpienie dodatkowych kosztów poniesionych w celu przygotowania informacji, na które składają się: eksploatacja urządzeń, zużycie energii i inne koszty. Pomimo tego w ocenie Sądu takie określenie wysokości opłaty nosi cechy dowolności i arbitralności, zwłaszcza, że nie wiadomo, jakie są inne koszty. Ponadto na taką ocenę Sądu ma wpływ okoliczność, że rynkowa cena wykonania jednego skanu wynosi 8-10 gr., jak podał skarżący, a co nie zostało zakwestionowane przez organ, który koszt jednego skanu określił na 20 gr, a wiec dwukrotnie drożej. Sąd podziela także stanowisko skarżącego, że Urząd Miasta Z. obsługujący Burmistrza Miasta Z., jako organ władzy publicznej, w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest podatnikiem VAT. Opodatkowaniem VAT podlegają wszelkie transakcje, których przedmiotem jest dostawa towarów lub świadczenie usług, realizowane przez podatników w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (j.t. Dz. U. z 2011 r., nr 177, poz. 1054 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 6 tej ustawy, nie uznaje się za podatnika VAT organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Czynność udostępnienia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego, za którą pobierane są opłaty stanowiące równowartość poniesionych kosztów, jest wykonywaniem zadań publicznych w zakresie prawa do informacji, a nie świadczeniem usługi polegającej na wykonaniu skanu dokumentów. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien dokonać ustalenia przedmiotowej opłaty z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu Sąd orzekł w oparciu o art.152 powołanej ustawy, a o kosztach na podstawie art. 200 w zw. Z art. 205 § 2, powołanej ustawy.