II SA/Wa 1898/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. M. decyzją z [...] marca 2021 r. (nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera dwie przesłanki wyłączenia stosowania przepisów ustawy: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., które muszą być spełnione łącznie. W przypadku skarżącego, nie została spełniona przesłanka o której mowa w ust. 1 art. 8a ustawy. Mianowicie, jego służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy (od [...] stycznia 1986 r. do [...] stycznia 1990 r.), nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (4 lata i 1 miesiąc), jak i proporcjonalnym tj. w stosunku do całkowitego okresu jego ponad 23-letniego okresu służby (stanowiła ok. 17,6 % łącznego okresu jego służby). Minister na poparcie tego stanowiska podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3208/19 oraz z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 stwierdził, że dla odstąpienia od zasady stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie się obu przesłanek wymienionych w art. 8a tej ustawy, zatem niezaistnienie jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania art. 8a ustawy. Organ dodał, że NSA w powołanym wyroku z 14 października 2020 r. podzielił zapatrywanie organu, że służba krótkotrwała to służba, w okresie której funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce oraz że nie ma podstaw do przyjęcia, że trzyletnia służba jest służbą krótkotrwałą, jeżeli całkowity okres służby byłego funkcjonariusza wynosi 24 lata. . J. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2021 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący stwierdził, że jego nieco ponad czteroletnia służba na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, a po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał powierzone zadania i obowiązki służbowe. J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zaskarżona przez J. M. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2021 r. narusza prawo i dlatego jego skarga zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera dwie przesłanki formalne wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., których łącznie spełnienie pozwala na wyłączenie stosowania przepisów regulujących mniej korzystne zasady ustalania świadczeń zaopatrzeniowych. Organ uznał, że w przypadku skarżącego przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, nie została spełniona i już z tego powodu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego stosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, dominuje zapatrywanie, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że przepis ten należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. NSA przyjmuje ponadto, że ustawodawca nie pojęcia: "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków" i że nie są to oddzielne, samoistne przesłanki wyłączenia stosowania przepisów ustawy. W konsekwencji sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Prowadzi to do wniosku, że organ, oceniając spełnianie przez wnioskującego warunków do wydania wobec niego "pozytywnej" decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Takie rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza, że informacja z IPN, o której mowa w art. 13a ustawy nie stanowi, niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesadzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, lecz jest tylko i wyłącznie dowodem tylko jednym ze środków dowodowych w postępowaniu przed organem emerytalnym (por. np. wyroki NSA: z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r. sygn. akt OSK 1669/19, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21, z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21, z 26 maja 20021 r., sygn. akt III OSK 2174/21). Pogląd ten jest również wyrażany w piśmiennictwie prawniczym (por. W. Jakimowicz "O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym -studium przypadku", Przegląd Prawa Publicznego, 2020 nr 7--8, str. 56). Należy przypomnieć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Po pierwsze, organ przyjął, że służba skarżącego o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy obejmowała okres od [...] stycznia 1986 r. do [...] stycznia 1990 r., gdy tymczasem w art. 8a ust. 1 ustawy jest mowa o służbie przed 31 lipca 1989 r. Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił dostatecznie, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 23--letniej służby skarżącego, 4 lata to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Sąd dodaje, że w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r.) przyjmuje się, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto przypomnieć, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy. Po trzecie, w świetle tego co już powiedziano, przyjęcie, że służba J. M. na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, nie może automatycznie prowadzić do wydania decyzji o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 8a ust. 1 ustawy. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że Minister nie mógł pozostawić poza zakresem zainteresowania służby byłego funkcjonariusza po 12 września 1989 r. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym problematyki stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jednolicie przyjmuje się, że nie ma powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że narażenie zdrowia i życia nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". Przedstawione rozważania faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że Minister dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i w konsekwencji w sposób nienależyty rozważył, czy w rozpatrywanej sprawie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku". W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby J. M., jego okresu i charakteru, a także postawy skarżącego w służbie i warunków jej pełnienia oraz odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie może tracić z pola widzenia okoliczności podniesionych przez skarżącego we wniosku z [...] września 2017 r. o wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów ustawy oraz wynikających z akt sprawy, dotyczących ekonomicznych przyczyn podjęcia przez skarżącego służby w SB RUSW w [...]. Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji, stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy, nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie inny sposób. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2021 r., wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (bez udziału stron) sąd nie znalazł podstaw do uwzględniania wniosku skarżącego z [...] września 2021 r. o odroczenie posiedzenia wyznaczonego na 29 września 2021 r., z uwagi na jego zaplanowany wcześniej pobyt w sanatorium.