II SA/Wa 1900/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego H. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] odmawiającą przyznania małoletniej M. B. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. H. B. – przedstawiciel ustawowy M. B. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, iż zmarły w wieku (56 lat) ojciec małoletniej pracował od 18 roku życia. W ostatnim dziesięcioleciu przed śmiercią nie mógł znaleźć pracy "na etacie" z powodu stanu zdrowia (chorował na łuszczycę oraz niewydolność serca), jak też z powodów rodzinnych. Opiekował się do śmierci chorą na raka matką oraz chorym młodszym bratem, który zmarł w wieku 46 lat. Także 88 letni ojciec ubezpieczonego wymagał jego opieki. Dopóki ojciec małoletniej żył podejmował prace dorywcze aby opłacić rachunki i zaspokoić podstawowe potrzeby rodziny. Obecnie sytuacja finansowa rodziny wnioskodawczyni jest bardzo ciężka, zaś renta rodzinna po ojcu pozwoliłaby jej córce kontynuować kształcenie. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 55 lat życia ojciec dziecka wypracował okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 27 lat, 6 miesięcy i 19 dni. Jednak w ostatnim dziesięcioleciu przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano jedynie 7 miesięcy i 6 dni tych okresów. W latach 2002 – 2004 oraz 2004 – 2007 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego, o których mowa w ww. przepisie, bowiem w wymienionych przerwach wobec zainteresowanej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. H. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją podnosząc, iż przerwy w zatrudnieniu jej zmarłego męża wynikały z konieczności sprawowania opieki nad chorymi członkami najbliższej rodziny oraz zachorowaniem na serce. Po śmierci młodszego brata dolegliwości serca u M. B. nasiliły się i z tego powodu często korzystał z opieki szpitalnej. Zaniedbanie leczenia choroby serca spowodowało w konsekwencji udar mózgu i śmierć ojca małoletniej. W ocenie wnioskodawczyni powyższe okoliczności należy kwalifikować jako te, które spowodowały przerwy w zatrudnieniu i nie zostały przez ubezpieczonego zawinione. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uznając zarzuty wniosku odwoławczego za niezasadne organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe jeżeli wnioskodawca łącznie spełni wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Jednakże renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, a następnie przez wnioskodawcę-członka rodziny po osobie zmarłej. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Z akt sprawy wynika, iż w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dziecka zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawczyni udokumentowała 7 miesięcy i 6 dni okresów składkowych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż ojciec dziecka w okresach od [...] maja 2002 r. do [...] października 2004 r., od [...] listopada 2004 r. do [...] stycznia 2007 r. i od [...] lipca 2007 r. do [...] listopada 2012 r., tj. do dnia śmierci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, iż przerwy w podleganiu ubezpieczeniu ojca dziecka spowodowane były opieką nad chorymi członkami rodziny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad członkiem rodziny nie jest okolicznością niezależną od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej wyborem i dokonując takiego wyboru powinna ona liczyć się z jego konsekwencjami. Tak więc umieszczona w art. 83 ustawy przesłanka niezdolności do pracy nie jest ziszczona w sytuacji niemożności podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny (wyrok WSA z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 26/04). Organ wskazał także, iż ojciec dziecka pracował dorywczo bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego. Świadome zaś podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmuje takie zatrudnienie świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3741/01). Fakt ten nie może zatem być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy. Jednocześnie Prezes ZUS dodał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Uznając powyższą decyzję za krzywdzącą H. B., działając w imieniu małoletniej córki, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o załatwienie sprawy na korzyść strony skarżąca podkreśliła, iż ojciec dziecka legitymował się znacznym stażem pracy, zaś przerwy w zatrudnieniu nie zostały przez niego zawinione. W uzasadnieniu skargi strona podniosła argumentację już wcześniej zaprezentowaną we wniosku wszczynającym postępowanie oraz wniosku o ponowne rozparzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają ww. przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się ojciec małoletniego dziecka, a tym samym nie odniósł się w pełni do argumentów strony przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przede wszystkim należy dostrzec, iż ojciec małoletniej M. B. zmarły w wieku 55 legitymował się znacznym okresem składkowym i nieskładkowym zaliczanym do uprawnień emerytalno-rentowych w wymiarze 27 lata, 6 miesięcy i 19 dni. Wprawdzie w dziesięcioleciu poprzedzającym dzień śmierci M. B., wymieniony zamiast 5 lat wyprawował 7 miesięcy i 6 dni tych okresów, niemniej do maja 2002 r. ojciec dziecka był osobą bardzo aktywną zawodowo. W okresie od [...] maja 2002 r. do [...] stycznia 2007 r. odnotowano dwie kilkuletnie przerwy w jego zatrudnieniu, zaś ostania przerwa od [...] lipca 2007 r. trwała do dnia śmierci – [...] listopada 2012 r. Dostrzec jednocześnie należy, iż z 27 lat, 6 miesięcy i 19 dni okresów zaliczalnych do świadczeń emerytalno-rentowych, 27 lat, 6 miesięcy i 15 dni to okresy składkowe. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż M. B. nie unikał pracy do czasu napotkania przeszkód, których w istocie dostatecznie nie wyjaśniono. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy i dlatego te okoliczności nie mają w sprawie zasadniczego znaczenia. W świetle tego przepisu ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania renty w trybie ustawowym. Warto także zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 167/11 (publik. LEX nr 990184), którym NSA podkreślił, iż "(...) dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, należy mieć na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb świadczeń w drodze wyjątku. Celem tego przepisu jest bowiem to, aby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Co więcej wykładnia art. 83 ust. 1 tej ustawy nie może abstrahować od treści art. 18 Konstytucji RP, który ochronę i opiekę rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa zalicza do podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W tej sytuacji "szczególną okolicznością", o której mowa w cytowanym przepisie będzie nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie lub członka jej rodziny. Podobnie ocenić należy także częściową niezdolność do pracy, jaki i inne zdarzenia powodujące ograniczenia i utrudnienia w możliwość zatrudnienia. Wykładnia pojęcia "szczególnych okoliczności" w konkretnej sprawie wymaga zatem uwzględnienia wszelkich aspektów jej stanu faktycznego sprawy". W analizowanej sprawie Prezes ZUS odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia uzasadnił tym, że we wskazanych okresach przerw w zatrudnieniu wobec ojca dziecka nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego. Natomiast opieka nad członkami najbliższej rodziny nie jest niezależna od woli ubezpieczonego. Podejmowanie zaś prac bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego ma ten skutek, że osoba, która podejmuje takie zatrudnienie świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. W ocenie Sądu, zaskarżoną decyzję wydano przedwcześnie bez zebrania całości materiału dowodowego i jego rozpatrzenia w kontekście ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności". We wniosku o ponowne rozparzenie sprawy wnioskodawczyni sygnalizowała, iż jej mąż chorował na serce i w związku z tym był hospitalizowany. Z akt sprawy nie wynika, aby organ zbadał tę kwestię. Nie zwrócił się do wnioskodawczyni choćby o wypisy kart szpitalnych jej męża, czy też przedłożenie dokumentacji medycznej potwierdzającej leczenie. Bez analizy dokumentacji medycznej, przy założeniu, że ona istnieje, przedwczesne jest twierdzenie organu, iż stan zdrowia M. B. nie miał wpływy na możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej. Przeciwwskazania zdrowotne do wykonywania określonych prac w zestawieniu z wiekiem osoby poszukującej pracy i sytuacją na rynku pracy niewątpliwie mogą tworzyć barierę, której ubezpieczony, przy dołożeniu najwyższej staranności, nie jest w stanie przezwyciężyć. Jako jednego z czynników mających negatywny wpływ na zatrudnienie nie należy pomijać konieczności opieki nad najbliższymi członkami rodziny. Jak twierdzi wnioskodawczyni, jej mąż opiekował się chorą na raka matką, która zmarła oraz niedołężnym ojcem. Sprawował również opiekę nad młodszym bratem, który także zmarł. W tej sytuacji trudno przychylić się do stanowiska organu, iż opiekę nad umierającą matką i bratem należy rozpatrywać w kategoriach wyboru. Chyba, że wyboru pomiędzy opieką domową, a w hospicjum. Także wskazana sytuacja rodzinna M. B., może rzucać inne światło na podejmowanie przez niego pracy dorywczej. Własna choroba, wiek, konieczność sprawowania opieki nad najbliższymi znajdującymi się w ciężkim stanie, duże bezrobocie w miejscu zamieszkania i okolicach mogły w praktyce wyeliminować, a przynajmniej ograniczać wymienionego z kręgu bezrobotnych zatrudnianych w ramach stosunku pracy. W świetle zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy wskazane wątpliwości wyjaśnić i dopiero wówczas dokonać oceny, czy brak zatrudnienia M. B. w spornym okresie powstał na skutek szczególnych okoliczności, w rozumieniu przepisów ustawy, czy też zaistniał na skutek przyczyn tylko od niego zależnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.