II SA/Wa 1901/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydzieleniu lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Minister Sprawiedliwości, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania M.G. od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] o przydzieleniu M.G. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. B. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z pisma Zastępcy Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] [...] z dnia [...] października 2013 r., znak [...], wynika, iż w wyniku remontu lokalu użytkowego położonego [...] przy ul. [...], Zakład Karny Nr [...] [...] uzyskał dwa lokale mieszkalne: nr [...] i nr [...] (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] października 2013 r., oświadczenie o zniesieniu odrębnej własności lokalu oraz o ustanowieniu odrębnej własności lokali). W dniu [...] października 2013 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] zawarł z Dyrektorem Zakładu Karnego Nr [...] [...] porozumienie w sprawie przydziału lokali mieszkalnych znajdujących się w dyspozycji Zakładu Karnego Nr [...] [...]. W przedmiotowym dokumencie wskazano, że lokale mieszkalne o numerach: [...] i [...] przy ul. [...] [...] będą przydzielone przez Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] [...] funkcjonariuszom wskazanym przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...]. Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] poinformował, że Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej posiada dwa lokale mieszkalne przeznaczone do zasiedlenia (nr [...] i [...] przy ul. [...] [...]) i wyznaczył termin do składania wniosków o przydzielenie tych lokali. W dniu 17 lutego 2014 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] poinformował o podjęciu decyzji o przydziale lokali mieszkalnych położonych [...] przy ul. [...] - m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] M. G. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] - działając na podstawie art. 12, art. 170, art. 171 pkt 1, art. 192 pkt 3 b ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej - przydzielił M. G. Zastępcy Dyrektora Zakładu Karnego w S., lokal mieszkalny nr [...] położony [...] przy ul. [...]. Jednocześnie w przedmiotowej decyzji, Dyrektor Okręgowy poinformował M.G., że decyzję administracyjną o przydziale ww. lokalu mieszkalnego, zgodnie z zawartym w dniu [...] października 2013 r. porozumieniem, wyda Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej zawiadomił M.G. o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia [...] marca 2014r., znak: [...] o przydzieleniu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na przydział przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] lokalu mieszkalnego niebędącego w jego dyspozycji. Od powyższej decyzji M.G. wniósł odwołanie, w którym wskazał m.in., że Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] [...] i Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] na podstawie stosownego porozumienia zawartego na piśmie porozumieli się co do przekazania dyspozycji dot. przydziału lokali mieszkalnych Służby Więziennej. W opinii skarżącego, na podstawie tego porozumienia Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] uzyskał prawo do przydzielenia lokali mieszkalnych, po przeprowadzeniu stosownej procedury kwalifikacyjnej. Skarżący podniósł też, że przepis art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie określa, że lokal mieszkalny przydziela się z zasobów własnych funkcjonariuszom pozostającym w służbie w jednostce organizacyjnej, która posiada lokal mieszkalny. Ponadto - zdaniem skarżącego - przepis ten zawiera określenie pozostawania lokalu mieszkalnego w "dyspozycji" Służby Więziennej, bez bliższego określenia sposobu uzyskania prawa dysponowania lokalem mieszkalnym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uznanie, że decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] jest ważna i podlega wykonaniu. Rozpatrując odwołanie, Minister Sprawiedliwości wskazał, że stosownie do art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie natomiast z art. 171 tejże ustawy - prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ podkreślił, iż - zgodnie z art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej - na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. W ocenie organu, bezsprzecznym w niniejszej sprawie jest fakt, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] [...] pozostaje w trwałym zarządzie Zakładu Karnego Nr [...] [...]. Zgodnie zatem z przepisem art. 177 ust. 1 ustawy, to Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] [...] posiadał uprawnienie do przydziału przedmiotowego lokalu na rzecz funkcjonariuszy tej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania, o którym mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 135, poz. 911, ze zm.). Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż przepis art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie określa, że lokal mieszkalny przydziela się z zasobów własnych funkcjonariuszom pozostającym w służbie w jednostce organizacyjnej, która posiada lokal mieszkalny, a powołany art. 177 ust. 1 zawiera określenie pozostawania lokalu mieszkalnego w "dyspozycji" Służby Więziennej, bez bliższego określenia sposobu uzyskania prawa dysponowania lokalem mieszkalnym, organ wskazał na - powoływany także przez skarżącego - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2098/13. Organ wskazał też, że nie jest zgodne ze stanem faktycznym zawarte w odwołaniu stwierdzenie, że Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] [...] i Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] na podstawie stosownego porozumienia zawartego na piśmie porozumieli się co do przekazania dyspozycji dot. przydziału lokali mieszkalnych Służby Więziennej. W opinii skarżącego, na podstawie tego porozumienia Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] uzyskał prawo do przydzielenia lokali mieszkalnych, po przeprowadzeniu stosownej procedury kwalifikacyjnej. Organ podkreślił że lokal mieszkalny nr [...] położony [...] przy ul. [...], według stanu na dzień wydania decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o przydzieleniu M.G. lokalu, mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] [...], pozostawał w trwałym zarządzie Zakładu Karnego Nr [...] [...]. Zgodnie z treścią porozumienia (zawartego przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z Dyrektorem Zakładu Karnego nr [...] [...] w dniu [...] października 2013 r.) wskazane w porozumieniu lokale mieszkalne, miały być przydzielone przez Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] [...] funkcjonariuszom wskazanym przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...]. Zgodnie więc z porozumieniem Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] nie uzyskał prawa do przydzielenia wskazanych w tym dokumencie lokali mieszkalnych, co więcej, należy podnieść, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm.), jednostka organizacyjna ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej jej w trwały zarząd, a w szczególności do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego, oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego. Organ stwierdził, że bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] uzyskał w wyniku porozumienia dyspozycję w odniesieniu do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Odniósł się do podnoszonej przez skarżącego wykładni językowej art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W cenie organu przedstawiona wykładnia prowadziłaby do wniosku, że lokal mieszkalny będący w dyspozycji określonej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej można przydzielić funkcjonariuszowi z innej jednostki, nawet w sytuacji, gdy byłaby ona położona w innej miejscowości. Taki sposób rozumowania, stałby w sprzeczności z celem ustawy o Służbie Więziennej, dotyczącym zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy pełniących służbę w określonej jednostce organizacyjnej Służby Więziennej, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, wynikającym z kolei wprost z treści art. 170 ust, 1 tej ustawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.G. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2015 r. o stwierdzeniu z urzędu nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia [...] marca 2014 r. o przydzieleniu M.G. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ulicy [...] [...]. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Celem zatem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). W ocenie Sądu organ stwierdził, bezpodstawnie że decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia [...] marca 2014 r. jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie można bowiem zarzucić, że decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2014 r. została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. M.G. zajmuje stanowisko Zastępcy Dyrektora Zakładu Karnego w S., a więc zgodnie z art. 192 ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1415 ze zm.) decyzje w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego zajmującego stanowisko zastępcy dyrektora zakładu karnego wydaje Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej. Nie można również stwierdzić, że w przypadku przedmiotowej decyzji zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj., iż decyzja to została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy - wydany przez organ działający w państwie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga to, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy o Służbie więziennej prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez przydział lokalu. Stosownie zaś art. 177 ust. 1 cytowanej ustawy na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. Lokal przydzielony skarżącemu M.G., powstał w wyniku remontu lokalu użytkowego położonego [...] przy ul. [...]. W wyniku tego działania Zakład Karny Nr [...] [...] uzyskał do dyspozycji dwa lokale mieszkalne nr [...] i [...]. Wobec powyższego przydzielony skarżącemu lokal mieszkalny zgodnie z art. 177 ust. 1 cytowanej ustawy pozostaje w dyspozycji Służby Więziennej. Wskazać należy, że powyższy przepis określa, iż przydzielony lokal ma się znajdować w dyspozycji służby więziennej, nie precyzuje, że ma się znajdować w dyspozycji określonej jednostki służby więziennej. Powoływany przepis art. 177 ustawy o służbie więziennej określa zamknięty katalog lokali które mogą być przydzielone funkcjonariuszowi i określa, że są to lokale, którymi organ włada lub są w jego dyspozycji. W świetle powyższych wywodów w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa i wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.