II SA/Wa 1907/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę Postanowieniem nr [...] z [...] października 2010 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] marca 2010 r. odmawiające wyjaśnienia wątpliwości dotyczących decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] lutego 2010 r. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. 2 września 2009 r. P. M. (dalej jako skarżący) wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego z czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba kandydacka. Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Minister Obrony Narodowej wszczął postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, a następnie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2009 r., wobec uznania, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję ostateczną, nie było dotknięte żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych przez skarżącego, a zawierających się w katalogu z art. 145 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Obrony Narodowej, decyzją nr [...] z [...] lutego 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że brak jest którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. Wnioskiem z 8 marca 2010 r., skierowanym do Ministra Obrony Narodowej, skarżący zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nr [...] , tj. czy decyzja ta jest decyzją odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby kandydackiej, czy decyzją odmawiającą uchylenia decyzji nr [...] . Nadto wnosił o wyjaśnienie: – czy decyzja rektora – komendanta [...] o zwolnieniu kandydata ze służby kandydackiej, o której mowa w przepisach art. 134 ust. 4 ustawy z 11 września 2003 r. oraz § 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 24 czerwca 2008 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych jest decyzją administracyjną w szerokim rozumieniu przepisów k.p.a., czy decyzją służbową (przełożonego zwolnionego kandydata) ograniczającą się jedynie do treści art. 107 § 1 k.p.a. i dlaczego; – czy rektorzy – komendanci [...] wydający decyzje o zwolnieniu ze służby kandydackiej kandydatów na żołnierzy zawodowych na podstawie przepisów ustawy i przepisów wykonawczych są organami administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a. i innych ustaw, a jeżeli tak, to na jakiej zasadzie. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2010 r. Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 113 k.p.a., odmówił wyjaśnienia wątpliwości. Odwołując się do treści przepisu art. 113 § 2 k.p.a. i do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne tylko wówczas, gdy jest ono niejednoznaczne lub w takim stopniu zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nr [...] z [...] lutego 2010 r. jest jasne i czytelne. Co do pozostałych kwestii zawartych we wniosku o wyjaśnienie wątpliwości, organ podał, że nie były one przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której dotyczy wniosek, a zatem wyjaśnienie tych kwestii nie mieści się w dyspozycji art. 113 § 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nr [...] z [...] lutego 2010 r. nie jest jasne i czytelne, albowiem orzeczenie to dotyczy innego wniosku, tj. wniosku zawartego w odwołaniu z 10 lipca 2009 r. od decyzji Rektora – Komendanta [...] [...] nr [...] , a nie wniosku z 1 września 2009 r. o wznowienie postępowania. W ocenie skarżącego nie sposób nie przyjąć, że orzeczenie Ministra Obrony Narodowej nr [...] jest orzeczeniem wydanym w innej sprawie niż dotyczył wniosek strony. Nadto skarżący wywodził, że przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie przewiduje sytuacji odmowy wyjaśnienia wątpliwości. Wskazanym na wstępie postanowieniem organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że w stosunku do decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] nie występują wątpliwości uzasadniające potrzebę ich wyjaśnienia. Organ nie podzielił stanowiska strony, że decyzja ta jest orzeczeniem wydanym w innej sprawie niż dotyczył wniosek strony. Odwołując się do orzeczenia Sądu Najwyższego, organ wskazał, że odmowa udzielenia stronie wyjaśnień co do treści decyzji administracyjnej wymaga wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, a także wnioskował o przywrócenie terminu do zaskarżenia do WSA decyzji ostatecznej Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] lutego 2010 r., który to wniosek został wyłączony do odrębnego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego żądania skarżący ponowił stanowisko, że nie można odmówić wyjaśnienia decyzji, albowiem jest to wykładnia decyzji, czyli ustalenie prawidłowego znaczenia tekstu. Wskazał, że z treści decyzji nr [...] wynika, że odmawia ona uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] sierpnia 2009 r., a nie odmawia wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżone rozstrzygnięcie. Jednak nie każde naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa kiedy decyzje i postanowienia podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. M. skargi na postanowienie Ministra Obrony Narodowej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie – wobec treści zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi – zaznaczyć należy, że zakres przedmiotowego postępowania został wyznaczony pkt 4 wniosku skarżącego z 8 marca 2010 r. i dotyczy jedynie określonych w nim wątpliwości. Art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia, na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji, upoważnia organ administracji publicznej do wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanej decyzji. Konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji powstaje w sytuacji, gdy organ w sposób zawiły lub niejednoznaczny sformułował rozstrzygnięcie (osnowę) decyzji (por. R. Kędziora /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1226/08, LEX nr 519742). W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] jest jednoznaczne. Decyzja ta utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, czyli decyzję z [...] grudnia 2009 r. odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. Organ wprawdzie nieprawidłowo określił przedmiot tej decyzji, gdyż przedmiotem decyzji z [...] grudnia 2009 r. nie jest odmowa wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. Postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z 1 września 2009 r. zostało bowiem wznowione postanowieniem Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. Następnie organ przystąpił do badania przyczyn wznowienia i po ustaleniu, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania wskazana przez skarżącego, nie przeszedł do merytorycznego rozpoznania sprawy, tylko decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ 5 lutego 2010 r. wydał decyzję nr [...] , którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] sierpnia 2009 r., która to decyzja została wydana w toku postępowania wznowieniowego, a jej treść wyznaczał przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zatem nie dotyczy – wbrew twierdzeniom skarżącego – wniosku zawartego w odwołaniu z 10 lipca 2009 r. od decyzji Rektora – Komendanta [...] nr [...] . W tych okolicznościach powtórzyć przyjdzie, iż w ocenie Sądu – skoro osnowa decyzji jest sformułowana w sposób jednoznaczny i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, to odmowę organu wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, należy uznać za prawidłową. Ewentualnego skorygowania błędnego określenia przedmiotu decyzji z [...] grudnia 2009 r. można dochodzić w innym trybie. Wskazać także należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, organ jest uprawniony do odmowy udzielenia stronie wyjaśnień co do treści administracyjnej, gdy uzna, że nie zachodzą wątpliwości co do jej treści. Odmowa udzielenia stronie wyjaśnień co do treści decyzji administracyjnej wymaga wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 6 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 88/01). Wobec zakresu wniosku skarżącego i następnie formułowanych przez niego zarzutów na podkreślenie zasługuje, że zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami decyzji, której dotyczy wniosek o wyjaśnienie wątpliwości, gdyż naruszyłby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym. Organ nie może też udzielać stronie odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Zasadnie zatem organ uznał, że skoro kwestie dotyczące wydawania decyzji przez rektorów – komendantów [...] oraz charakter tych decyzji nie były przedmiotem prowadzonego postępowania, to wyjaśnienie tych kwestii nie znajduje uzasadnienia oraz nie mieści się w ramach dyspozycji art. 113 § 2 k.p.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że zarzuty skargi odnoszące się do postanowień odmawiających wyjaśnienia wątpliwości są nieuzasadnione, a zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd jednocześnie nie uznał za konieczne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, albowiem dotyczą one innych rozstrzygnięć dotyczących skarżącego, które nie są przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. Dlatego też skargę na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.