II SA/Wa 1908/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dna [...] lipca 2006 r., nr [...] orzekającą o utracie przez G. S. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2006 r. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Starosta [...] przyznał G.S. status bezrobotnego od dnia [...] listopada 2005 r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]listopada 2006 r. Na skutek złożonego przez G. S. wniosku o przyznanie jednorazowych środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej, zainteresowany został skierowany przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] do odbycia szkolenia "[...]" w terminie od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] czerwca 2006 r. W okresie trwania szkolenia G. S. nie uczestniczył w zajęciach i nie przystąpił do egzaminu końcowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 i art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1071 ze zm.), orzekł o utracie przez G. S. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku, a także wskazał, że pozbawienie statusu następuje na okres 90 dni od dnia przerwania szkolenia. W uzasadnieniu decyzji jako przyczynę rozstrzygnięcia podano przerwanie przez bezrobotnego szkolenia z własnej winy. Od powyższej decyzji G. S. odwołał się i wniósł o przywrócenie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu podniósł, że nie uczestniczył w szkoleniu "[...]" z powodu choroby, na dowód czego załączył zaświadczenie lekarskie. Podał również, że osoby zajmujące się szkoleniami nie poinformowały go o skutkach nieobecności na szkoleniu i nie próbowały ustalić z jakich powodów w nim nie uczestniczył, zaś decyzję o utracie statusu bezrobotnego podjęto bez uprzedniego wyjaśnienia powodów absencji na szkoleniu. Wojewoda [...] uznał odwołanie za nieuzasadnione i decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 tej ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego, który z własnej winy przerwał staż, szkolenie lub przygotowanie zawodowe w miejscu pracy; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. W zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym znajduje się "Świadectwo lekarskie" z dnia [...] maja 2006 r. stwierdzające, iż G. S. przebywa na zwolnieniu od dnia [...] maja 2006 r. do dnia [...] czerwca 2006 r. Zaznaczył jednak, iż w myśl art. 80 powołanej ustawy bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku, stypendium lub dodatku szkoleniowego za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] wydając zaskarżoną decyzję dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do obowiązujących norm prawnych, albowiem odwołujący się z własnej winy nie uczestnicząc w szkoleniu przestał spełniać warunki do dalszego posiadania statusu osoby bezrobotnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez G.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł, że pozbawienie statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem przedstawione przez niego zwolnienie lekarskie nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł m.in., że skarżący w otrzymanym w dniu [...] maja 2006 r. skierowaniu na szkolenie oświadczył, iż został poinformowany o prawach i obowiązkach osoby skierowanej na szkolenie i zobowiązał się do regularnego uczęszczania na zajęcia szkoleniowe, każdorazowego usprawiedliwiania nieobecności na zajęciach szkoleniowych poprzez przekładanie dokumentu usprawiedliwiającego nieobecność w terminie 3 dni od daty jego wystąpienia. Tymczasem skarżący nie rozpoczął szkolenia i nie uczestniczył zajęciach. W ocenie organów ds. zatrudnienia fakt nie rozpoczęcia szkolenia jest tożsamy z przerwaniem już rozpoczętego. Uznano, że skoro G.S. w dniu [...] maja 2006 r. został skierowany do odbycia szkolenia oraz poinformowany o prawach i obowiązkach, to powinien on o powstałej niezdolności do pracy z powodu choroby niezwłocznie poinformować Powiatowy Urząd Pracy w [...], a wówczas nie nastąpiłoby pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej. Ponadto, w dniu 12 czerwca 2006 r. skarżący będąc w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] odebrał decyzję "płacową" o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc maj 2006 r. oraz decyzję o przyznaniu od [...] czerwca 2006 r. dodatku szkoleniowego. W tym dniu nie poinformował jednak urzędu pracy o istniejącej niezdolności do pracy oraz o fakcie nieuczestniczenia w szkoleniu. Uznano, że takowe działanie zainteresowanego miało na celu rezygnację ze szkolenia. Powyższe wskazywać może zatem na wypełnienie przesłanek z art. 33 ust. 4 pkt 3 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem nieuczestniczenie w szkoleniu nastąpiło faktycznie z winy strony. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących nie uwzględnienia zwolnienia lekarskiego uznano, że choć świadectwo lekarskie potwierdza zaistnienie niezdolności do pracy, co powinno stanowić uzasadnioną przyczynę nierozpoczęcia przez stronę szkolenia, to jednak zasadnicze znaczenie w sprawie miał brak niezwłocznego poinformowania o powyższym urzędu pracy. Ponadto skarżący przedmiotowe świadectwo lekarskie załączył dopiero w dniu [...] lipca 2006 r. do odwołania od decyzji o utracie statusu bezrobotnego. W uwagi na fakt, że skarżący w dniu skierowania na szkolenie pisemnie oświadczył, iż zapoznał się ze swoimi prawami i obowiązkami, zarzut pozbawienia statusu bezrobotnego z powodu braku dostatecznej informacji ze strony urzędnika nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzją narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., który to przepis wymaga, aby uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (porównaj wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Zasada ta obliguje organ administracyjny do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00 (publik. LEX nr 80635) stwierdzono, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że podstawę materialnoprawną wydania decyzji pozbawiającej skarżącego statutu bezrobotnego osoby bezrobotnej stanowi przepis art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Powołany przepis zezwala staroście na pozbawienie statusu bezrobotnego osoby bezrobotnej, która z własnej winy przerwała staż, szkolenie lub przygotowanie zawodowe w miejscu pracy; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. Przesłanką uzasadniającą zastosowanie wskazanego przepisu jest wykazanie winy po stronie bezrobotnego w przerwaniu stażu, szkolenia czy przygotowania zawodowego. Przypisanie skarżącemu winy w niniejszej sprawie wymagało zatem wyjaśnienia, w czym i dlaczego organ dopatrzył się naruszenia ciążących na bezrobotnym obowiązków oraz, czy ma obiektywne przyczyny ich niedopełnienia strona miała wpływ, czy też zaistniały one bez woli strony. Ocena okoliczności faktycznych sprawy powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, uzasadnienie decyzji Wojewody [...] zawiera uzasadnienie prawne, jednakże nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w aktach administracyjnych znajduje się świadectwo lekarskie z dnia [...] maja 2006 r. oraz powołał treść art. 33 ust. 4 pkt. 7 oraz 80 ww. ustawy. Końcowo stwierdził, że Starosta [...] wydając zaskarżoną decyzję dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do obowiązujących norm prawnych. Takie uzasadnienie decyzji administracyjnej z punktu widzenia prawa jest nie do przyjęcia, bowiem jest ono niezrozumiałe dla strony. Organ odwoławczy w ogóle nie ocenił wartości dowodowej przedmiotowego zaświadczenia lekarskiego oraz nie wskazał przyczyn, z powodu których nie uwzględnił przedmiotowego dokumentu na korzyść odwołującego się. Ponadto, w żadnym miejscu nie odniósł się do zarzutów odwołania. Ma to o tyle istotne znaczenie, że postępowanie odwoławcze nie powinno ograniczać się do kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, a przed wydaniem decyzji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Należy stwierdzić, iż wyczerpujące i trafne motywy rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podał dopiero w obszernej odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2003 r., sygn. akt V SA 467/03 stwierdził, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tym bardziej pod kątem pominiętych przepisów prawa materialnego, których zastosowanie mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany pogląd. Oceniając prawidłowość decyzji Starosty [...] należy stwierdzić, iż poza powołaniem podstaw prawnych rozstrzygnięcia nie zawiera ona uzasadnienia prawnego i faktycznego. Za takie bowiem trudno uznać jedyne lakoniczne stwierdzenie: "W związku z przerwaniem przez Pana z własnej winy szkolenia orzekam jak w sentencji". Zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądania strony, nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Wskazana decyzja bez wątpienia nie uwzględniła w całości żądania skarżącego. Odstępując od prawidłowego uzasadnienia decyzji, organ I instancji uniemożliwił skarżącemu zapoznanie się z przesłankami rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych ponadto nie wynika, aby przed wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania i umożliwiono mu zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy oraz złożenie wyjaśnień dotyczących absencji na szkoleniu, co strona podnosiła w odwołaniu. W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Reasumując należy stwierdzić, że zarówno decyzja Wojewody [...], jak i Starosty [...] narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 10 k.p.a. oraz 7 i 77 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.