II SA/Wa 1908/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) oraz wskazując na uwzględnienie wniosku R. K. z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie zwolnienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę, złożył wymienionej propozycję czasowego pełnienia służby stałej od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. i określił warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]: 1. stopień służbowy [...], 2. stanowisko służbowe - [...] Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy - stanowiska eksperckie, 3. jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizowała zadania - [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...], Delegatura [...] Urzędu Celno- Skarbowego [...] "[...]" w [...], 4. komórka organizacyjna – CKA Referat Analizy Ryzyka i Kontroli Celno-Skarbowej, 5. uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,216 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,625 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Organ wskazał, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. R. K. złożyła pisemne oświadczenie o przyjęciu propozycji nowych warunków służby. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgodziła się z możliwością powierzenia jej pełnienia służby w określonym w decyzji terminie jak też z obniżeniem uposażenia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i 6, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. w części dotyczącej propozycji czasowego pełnienia służby stałej od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. i orzekł, że propozycja czasowego pełnienia służby stałej obejmuje okres od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi, iż dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Organ wskazał, że z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż nowe warunki pełnienia służby składane byłym funkcjonariuszom Służby Celnej mogły zostać ukształtowane przez dyrektora izby administracji skarbowej, w sposób odmienny od dotychczasowego, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień służbowy, równorzędny do dotychczasowego. Organ wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, jako formacji mundurowej powstałej na mocy ustawy o KAS zawierała, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nowe warunki pełnienia służby i została R. K. przedstawiona w związku z przeprowadzoną reformą administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej, z ukształtowaną inaczej strukturą organizacyjną, nowymi organami i zmodyfikowanymi zadaniami. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], jako kierownik jednostki, przedstawiał propozycje pracy lub służby w ramach realizacji polityki kadrowej, czyli zapewnienia właściwej obsady we wszystkich podległych jednostkach organizacyjnych, w kontekście właściwej realizacji nałożonych na nie ustawowo zadań. Dyrektor podał, że mając na uwadze, z jednej strony gotowość R. K. do dalszego pełnienia służby, z drugiej natomiast możliwość wykorzystania doświadczenia zawodowego funkcjonariusza, kierując się również przebiegiem dotychczasowej służby, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowił przychylić się do wniosku R. K. i wydłużyć okres pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej do dnia [...] czerwca 2018 r. Decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r. stała się przedmiotem skargi R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych. Decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy tj. brak należytego ustalenia posiadanych kwalifikacji zawodowych i przebiegu dotychczasowej służby, a także miejsca zamieszkania; - naruszenie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy artykuł wprost wskazuje, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej; - naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji złożenie propozycji pełnienia służby na czas określony, która nie uwzględnia moich kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub ewentualnie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że otrzymała propozycję czasowego pełnienia służby stałej od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r., mimo że art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprost wskazuje, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Zdaniem skarżącej powyższe oznacza, że powinna była otrzymać odpowiednio propozycję pełnienia służby stałej bez ograniczenia czasowego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że skarżąca otrzymała propozycję w dniu [...] maja 2017 r., po złożeniu wniosku o złożenie propozycji służby do dnia [...] stycznia 2018 r. Propozycja uwzględniała więc wniosek skarżącej. Podobnie decyzja z dnia [...] września 2017 r. "wydłużyła" czas pełnienia służby zgodnie z wnioskowanym terminem, tj. do dnia [...] czerwca 2018 r. W ocenie organu błędny jest pogląd, że w oparciu o art. 165 ust. 7 PwKAS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek przedstawić skarżącej propozycję dalszego pełnienia służby. Żaden tego typu obowiązek z PwKAS nie wynika. Pełnomocnik organu wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy, tj. brak należytego ustalenia posiadanych kwalifikacji zawodowych i przebiegu dotychczasowej służby, a także miejsca zamieszkania. Odnosząc się do zarzutu zaproponowania skarżącej czasowego pełnienia służby stałej, co wedle skarżącej stanowi naruszenie art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 i 6 i w związku z art. 171 ust. 1 PwKAS , organ wskazał, że PwKAs, ani też KAS nie przewidują wprost formy pełnienia służby stałej przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w czasie określonym. Ustawa o KAS ani też PwKAS nie przewiduje bowiem rozwiązań analogicznych Kodeksowi pracy uregulowania sytuacji pracownika na przyszłość, tj. zaproponowania pracy na czas oznaczony lub ustalenia daty rozwiązania stosunku pracy w z góry ustalonym dniu w porozumieniu stron stosunku pracy. Zdaniem organu uwzględnienie wniosków skarżącej składanych w maju 2017r. przed sformułowaniem jej propozycji nowych warunków pełnienia służby, wymagało zastosowania formuły przyjętej w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. W innym przypadku uwzględnienie racji skarżącej byłoby niemożliwe, wyłącznie ze szkodą dla skarżącej. Skoro decyzja z dnia [...] maja 2017 r. nie miała być decyzją zwalniającą ze służby, gdyż w takim wypadku stosunek służby skarżącej ustałby z dniem [...] sierpnia 2017 r. to Dyrektor IAS w [...] zdecydował o sposobie rozstrzygnięcia maksymalnie względnego dla skarżącej. Zdaniem zaś Skarżącej, brak wyraźnego uregulowania w ustawie czasowego pełnienia służby stałej oznacza zakaz tego typu rozwiązań. W konsekwencji zaskarżona decyzja narusza prawo i winna być z obrotu usunięta. Zdaniem Dyrektora IAS w [...], brak wyraźnej regulacji w PwKAS tego typu sytuacji nie jest jednoznaczny z ich wykluczeniem, ustawa ta bowiem stanowiła przede wszystkim regulację o charakterze przejściowym. Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i judykatury, stosunek służby jest stosunkiem administracyjno- prawnym, do którego zastosowanie znajdują uregulowania zarówno prawa i postępowania administracyjnego jak i uregulowania prawa pracy (uchwała Sądu Najwyższego z 18 marca 2008r. IIPZP 3/08). Potwierdzeniem tej tezy jest chociażby brzmienie art. 276 i 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, w których zawarto dychotomiczny podział spraw związanych z roszczeniami ze stosunku służby rozpatrywanych bądź przez sądy administracyjne (art. 276) bądź przez sądy właściwe w sprawach prawa pracy (art. 277). Organ zaznaczył, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter szczególny wobec przepisów samej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Zawiera szereg norm o charakterze przejściowym (niejednokrotnie jednorazowym), nadzwyczajnym, podczas gdy KAS stanowi kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu, np. w typowych przypadkach rozpoczęcia bądź zakończenia służby w Służbie Celno-Skarbowej, innych niż związane z wprowadzeniem reformy KAS w życie. Organ wskazał, że kwestia przedstawiania propozycji określających nowe warunki pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, ma służyć celom, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinuje wdrożenie całej reformy. W konsekwencji Dyrektor IAS w [...] stwierdził, iż nieprawidłowe jest twierdzenie skarżącej, iż w wykonaniu dyspozycji art. 165 ust 7 PwKAS brak było możliwości sformułowania propozycji pełnienia służby w sposób przedłożony skarżącej. Przepis ten nie zawiera ograniczeń akcentowanych w skardze, ustalenie treści nowych warunków pełnienia służby pozostawione zostało Dyrektorowi IAS w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd skargę uwzględnił, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie rozpoznał i nie rozstrzygnął po raz drugi sprawy dotyczącej warunków pełnienia służby przez R. K. Organ decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchylił bowiem własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. w części dotyczącej terminu (okresu) pełnienia służby przez skarżącą i w tym zakresie wskazał nowy termin pełnienia służby. Organ nie utrzymał w mocy decyzji z dnia [...] maja 2017 r. w pozostałym zakresie, co stanowi, niezależnie od dalszych wywodów Sądu, o rażącym naruszeniu przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2017 r. potwierdza jedynie, że organ – na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – sprawy dotyczącej warunków pełnienia służby nie rozpoznał i nie rozstrzygnął ponownie, czym rażąco naruszono zasadę dwuinstancyjności postepowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996 i 1579). Nie ma zatem wątpliwości, co do stosowania w tych sprawach przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie zaś do art. 169 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Podkreślenia wymaga, że decyzja w przedmiocie warunków pełnienia służby stanowi nierozerwalną całość. Na decyzję tę składa się zarówno określenie przez Dyrektora stopnia służbowego skarżącej, stanowiska służbowego, miejsca pełnienia służby (jednostki organizacyjnej KAS, komórki organizacyjnej), jak i uposażenia zasadniczego, dodatku za wieloletnią służbę i dodatku za stopień służbowy. Wszystkie ustalone przez organ warunki, w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wymagają ponownego rozpatrzenia w całokształcie. Funkcjonariusz kwestionowała zresztą w tej sprawie nie tylko wyznaczony przez organ okres pełnienia służby stałej ale także wysokość uposażenia. Kwestionowanie choćby jednego elementu decyzji ustalającej warunki pełnienia służby lub samo nawet tylko wyrażenie niezadowolenia z przedstawionych warunków, obliguje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy w całokształcie. W przedmiotowej sprawie organ powyższego nie dokonał. Ponownie rozpatrując sprawę dotyczącą warunków pełnienia służby i rozstrzygając w tym przedmiocie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] powinien zatem odnieść się do każdego z zaproponowanych warunków pełnienia służby. Odnosząc się do ujętej w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. kwestii "czasowego pełnienia służby stałej" i wyznaczenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] terminu jej pełnienia przez skarżącą do dnia "[...] stycznia 2018 r." Sąd stwierdził, że zapis ten nie ma żadnego znaczenia prawnego. Zastrzeżenie w decyzji o warunkach pełnienia służby terminu pełnienia przez funkcjonariusza służby stałej, tj. wyznaczenie daty, do której służba stała miałaby być przez skarżącą pełniona, nie znajduje bowiem umocowania w przepisach prawa. Ustawodawca możliwości takiej nie przewidział. Sąd nie podziela zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu, że brak wyraźnej regulacji tego typu sytuacji w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie jest jednoznaczny z ich wykluczeniem. W ocenie Sądu powołana ustawa dawała organowi możliwość przedstawienia bądź nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji (w tym przypadku służby). Pamiętać trzeba bowiem, że funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (a skarżąca taką propozycję w dniu [...] maja 2017 r. otrzymała), zachowuje ciągłość służby. Nie wywołuje zatem żadnego skutku prawnego zastrzeżenie w decyzji o warunkach służby terminu, w jakim warunki te miałyby obowiązywać. Zastrzeżenie takiego terminu nie stanowi rozstrzygnięcia o istocie sprawy (warunkach pełnienia służby). Z tego też względu nie było możliwe - w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylenie przez organ własnej decyzji z dnia [...] maja 2017 r. w części dotyczącej terminu pełnienia służby stałej (terminu obowiązywania przedstawionych warunków pełnienia służby), a zatem elementu nie stanowiącego rozstrzygnięcia i wskazanie nowego terminu. W sprawie tej nie ma żadnego znaczenia, że funkcjonariusz wnioskował o złożenie propozycji pełnienia służby, nie ma znaczenia, że wskazywał określone terminy. Podkreślenia wymaga bowiem, że decyzja, co do tego, czy funkcjonariuszowi propozycję pełnienia służby przedstawić należała wyłącznie do organu. Organ propozycję taką skarżącej przedstawił. Ustawodawca nie przewidział możliwości ograniczenia – na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – pełnienia służby do określonego terminu. W odniesieniu do kwestii terminu ograniczającego czas przedstawionych warunków służby organ – rozpoznając sprawę z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie - winien w uzasadnieniu decyzji wskazać jedynie, że zapis w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. w tym zakresie, nie ma znaczenia prawnego i poczyniony został zbędnie. Funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby zachowuje bowiem ciągłość służby (art. 169 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). W pozostałym zakresie organ uwzględni przedstawione już wyżej wskazania Sądu. Powyższe uchybienia organu stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem wskazanych już wyżej przepisów k.p.a. Sąd za zasadne uznał twierdzenie skargi o braku możliwości zastrzeżenia w decyzji terminu zaproponowanych warunków pełnienia służby. Pozostałe kwestie podniesione w skardze Sąd uznał za nie mające znaczenia w sprawie. Zaskarżona decyzja nie była decyzją o zwolnieniu ze służby. Także kwestia czasu trwania postępowania przed organem nie była przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje możliwość wnoszenia skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w wyroku.