II SA/Wa 1916/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skarg Wojewody [...] i Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw gminy, w części [...] załączników nr [...] ww. uchwały stwierdza nieważność załączników od nr [...] do nr [...] uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w części: - [...], - [...], - [...], - [...], - [...], - [...], - [...], - [...], - [...], - [...], - [...], - [...], - [...], - [...], - [...]. W dniu [...] października 2006 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutów Sołectw Gminy [...]. Do ww. uchwały załączono 15 załączników: Statut Sołectwa [...] w, Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...], Statut Sołectwa [...] i Statut Sołectwa [...]. Wojewoda [...], realizując swoje uprawnienia nadzorcze względem samorządu terytorialnego, na podstawie art. 85 i 91 w zw. z art. 93 cytowanej ustawy, a także art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze do Sądu z dnia 22 października 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności załączników od nr 1 do 15 ww. uchwały w części: [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...] i [...], [...] załącznika Statut Sołectwa [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zakwestionowanym przepisom Wojewoda [...] zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego: art. 7 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 62 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 U.s.g. Wojewoda wyjaśnił, że w § 5 ust. 2 załączników od 1 do 15 do uchwały wprowadzono regulację zgodnie z którą " w przypadku, gdy liczba zgłoszonych kandydatów jest równa liczbie wybieranych osób, wybory mogą odbyć się w głosowaniu jawnym, gdy taką decyzję podejmie Zebranie Wiejskie". Przepis ten, w ocenie skarżącego, istotnie narusza prawo. Wojewoda wyjaśnił, że art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Pomija jednak wiele kwestii, w zakresie których ustawodawca pozostawił statutodawcy daleko idącą swobodę. Nie może on tylko naruszyć bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności postanowień art. 36 ust 2 cytowanej ustawy. Zatem jeśli przepis ten mówi, że sołtysa i członków rady sołeckiej wybiera się w "głosowaniu tajnym", to jego naruszeniem będzie dopuszczenie głosowania jawnego, czy uzależnienie tajności głosowania od zgłoszenia takiego wniosku przez członka zebrania. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że zawarte w [...] załączników od [...] do uchwały Nr [...] regulacje odnoszą się do biernego prawa wyborczego i wprowadzają dodatkowe, nieprzewidziane Konstytucją ani ustawami, ograniczenia tego prawa. Odnosząc się natomiast do [...] załączników do uchwały [...] Wojewoda wskazał, że Rada Gminy ustaliła obowiązki Sołtysa. W pkt [...] wprowadziła obowiązek "opiniowania, w zakresie wskazanym przez Wójta, wniosków mieszkańców Sołectwa o udzielenie ulg i zwolnień z podatków i opłat stanowiących dochody gminy". Obowiązek ten nie ma podstawy prawnej. Skarżący zwrócił też uwagę na niewłaściwą numerację zamieszczona w przepisach [...] Statutów, wymieniających kompetencje organów Gminy. Przepisy te odwołują się do § 35, podczas gdy organy te wymienione zostały w § 36. Narusza to Zasady Techniki Prawodawczej, stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] pozostawiła ją do uznania Sądu. Ponadto poinformowała, że przedmiotowa uchwała została podjęta przez Radę Gminy [...] kadencji 2002-06, a obecna Rada Gminy [...] kadencji 2014-18 nie jest w stanie ocenić zasadności i zgodności z prawem jej zapisów. W dniu 11 maja 2016 r. wpłynęła do Sądu skarga Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] w sprawie przyjęcia Statutów Sołectw Gminy [...] w części naruszenia przepisów prawa materialnego , tj. art. 4 ust 17 in fine ustawy z dnia 18 października 2006 roku o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa Państwa z lat 1944 -1990 oraz treści tych dokumentów, które miało wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, iż na mocy uchwały nr [...] Sołectwa [...] z dnia [...] lipca 2014 roku stwierdzono wygaśnięcie mandatu sołtysa sołectwa [...] I. F., błędnie przyjmując, że prawomocne orzeczenie Sądu lustracyjnego o złożeniu niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego skutkuje utratą uprawnień do piastowania funkcji sołtysa i członka rady sołeckiej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 14 ust. 1 pkt. 2 Statutu Sołectwa Gminy [...] stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 roku, w której umożliwia on stwierdzenie wygaśnięcia mandatu sołtysa w sytuacji pozbawienia praw wyborczych na skutek prawomocnego orzeczenia sądu lustracyjnego w kwestii złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. Powyższa sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 770/16. Na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. Sąd zarządził na podstawie art. 11 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) połączyć sprawę II SA/Wa 1916/15 i II SA/Wa 770/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Oceniana pod tym kątem skarga Wojewody [...] i Prokuratora Rejonowego w [...] zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Statutów Sołectw Gminy [...], jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Odnosi się do niej zatem zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, według zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie. Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych - w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 ustawy ustawodawca określił, zakres przedmiotowy unormowań jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej, wskazując, iż akt ten określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy prowadzi do stwierdzenia, iż określając materię, pozostawioną do uregulowania radzie gminy w statucie jednostki pomocniczej, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 ustawy. Przedmiotem rozpoznawanych skarg jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Statutów Sołectw Gminy [...] w zakresie załączników od nr [...] do [...] ww. uchwały w części: [...] załącznika stanowiącego odpowiednio Statut Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...], Sołectwa [...] i Sołectwa [...]. W § 5 ust 2 wskazanych powyżej Statutów Rada Gminy przy wyborze Sołtysa i Rady Sołeckiej wprowadziła zasadę, zgodnie z którą w przypadku gdy liczby zgłoszonych kandydatów jest równa liczbie wybieranych osób, wybory mogą odbyć się w głosowaniu jawnym , gdy taka decyzję podejmie Zgromadzenie Wiejskie. Należy zgodzić się z Wojewodą [...], że paragraf ten istotnie narusza prawo. Podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, a wiec organów sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy ustala art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jest bezwzględnie wiążący dla rady gminy podczas tworzenia i uchwalania statutu jednostki pomocniczej wytyczając w ten sposób radzie gminy dopuszczalne granice regulacji statutem sołectwa (por. wyrok NSA z 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 763/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zatem wprowadzenie możliwości głosowania jawnego niewątpliwie stoi w sprzeczności w cytowanym powyżej przepisem ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie zaś do § 7 załączników zaskarżonej uchwały prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania. Zgodnie zaś z § 14 ust 1 pkt 2 załączników wygaśnięcie mandatu Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej następuje na skutek pozbawienia praw publicznych i wyborczych oraz ubezwłasnowolnienia na podstawie prawomocnego wyroku sądu. Również w zakresie tych zapisów należy zgodzić się ze skarżącymi, że istotnie naruszają one prawo. Zaskarżona uchwała wprowadza bowiem dodatkowe, nie przewidziane Konstytucją ani ustawami, ograniczenia prawa wyborczego. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że nakładanie na obywateli obowiązków oraz pozbawianie ich uprawnień musi mieć podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Zatem regulowanie jakichkolwiek zasad, w tym również zasad wyborczych aktem prawa miejscowego, będącym źródłem prawa o charakterze podustawowym, wykonawczym wobec ustawy, odbywać się może jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Konstytucja RP przewiduje dwa warunki niezbędne by być wyborcą: posiadanie obywatelstwa polskiego oraz pełnoletniość. Równocześnie z kręgu osób posiadających prawa wyborcze wyłączono osoby ubezwłasnowolnione prawomocnym wyrokiem sądu oraz sądownie pozbawione praw publicznych lub praw wyborczych. Ustrojodawca przekazując upoważnienie do uregulowania w formie ustawy zasad i trybu zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunków ważności wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, a także zasad i trybu wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych (art. 169 ust. 2 i 3 Konstytucji RP), nie ograniczył wymienionych powyżej zasad konstytucyjnych. Również co do zasad przeprowadzania wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, regulacja ma się odbywać w tych granicach, co wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji, który przewiduje, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Należy dodać, że także obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) nie zawierała upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego ograniczającego bierne prawo wyborcze w sposób przewidziany w zaskarżonej uchwale. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 tejże ustawy nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego; oraz osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W cytowanym już powyżej art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ustalającym podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, też brak jest upoważnienia do wprowadzenia takich ograniczeń w biernym prawie wyborczym, jakie przewidziano w zaskarżonej uchwale. Stąd też w ocenie Sądu należy wskazać, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa wyborczego, bez istnienia w naszym systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasad praworządności i legalności wynikających z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Wprowadzenie dodatkowych ograniczeń prawa wyborczego, nieprzewidzianych ustawą, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje wprawdzie, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże art. 169 ust. 4 Konstytucji wprowadza wyraźne granice dla tego rodzaju statutowej regulacji: granice ustaw. Kształtując zatem, w ramach przyznanej swobody, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami, kierując się standardami demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 763/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 915/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1186/14 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Odnosząc się z kolei do § 27 pkt 11 załączników zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym Rada Gminy wskazała, że do obowiązków Sołtysa należy w szczególności opiniowanie, w zakresie wskazanym przez Wójta, wniosków mieszkańców sołectwa o udzielanie ulg i zwolnień z podatków i opłat stanowiących dochody gminy, należy stwierdzić, że również ten zapis narusza prawo. Jak słusznie wskazał Wojewoda obowiązek ten nie ma podstawy prawnej. Zasady i sposób udzielania ulg w zobowiązaniach podatkowych regulują przepisy Ordynacji podatkowej z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U z 2015 r., poz. 613 ze zm.) m.in. w art. 67a. i 67d. Udzielanie powyższych ulg następuje w formie decyzji administracyjnej, której wydanie poprzedza przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe (art. 187 Ordynacji podatkowej). Żaden z tych przepisów nie wskazuje, by ramach prowadzonego postępowania organ miał korzystać z opinii Sołtysa w sprawie wniosków mieszkańców sołectwa o udzielanie ulg i zwolnień z podatków i opłat stanowiących dochody gminy. Mając na uwadze wszystkie powyższe uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak sentencji.