II SA/Wa 1917/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Przemysław Szustakiewicz Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] czerwca 2010 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Sierżant sztabowy K. G. pełni zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym zastępcy dowódcy patrolu rozminowania w Poligonie (P.) w U. Komendant P. rozkazem nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. powierzył podoficerowi wykonywanie czynności, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego, tj. nieetatowego komendanta bocznicy kolejowej i decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. przyznał mu od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego tj. nieetatowego komendanta bocznicy kolejowej w kwocie 75 zł brutto miesięcznie". Jako podstawę decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. wskazano treść art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity: z 2008 r. Dz. U. Nr 141, poz. 892) oraz § 3 pkt 9, § 13 ust. 1 i § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141). Decyzja ta stała się ostateczna. Dowódca Sił Powietrznych postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji ostatecznej Komendanta Poligonu w U. z dnia [...] lutego 2009 r. W rezultacie tego postępowania Dowódca Sił Powietrznych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 88 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia i w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., wydanej przez Komendanta Poligonu. W wyniku odwołania złożonego przez K. G., sprawę rozpatrzył w II instancji Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, który decyzją z dnia [...] września 2010 r., na zasadzie art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1 Kpa utrzymał decyzję Dowódcy Sił Powietrznych w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dodatek do wynagrodzenia nie przysługuje zainteresowanemu, ponieważ brak jest przepisu prawa, który stanowiłby podstawę prawną do określenia prawa do tego świadczenia finansowego. Dodatkowo wyjaśnił, że stosownie do § 3 pkt 9 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia, do czynności powierzonych, wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe żołnierzy, za które przysługuje dodatkowe wynagrodzenie, zalicza się wykonywanie innych niż wymienione w pkt 1-8 czynności o charakterze stałym, związane z zabezpieczeniem funkcjonowania jednostki wojskowej, jeżeli wykonywanie tych czynności wynika z innych przepisów, w których nie określono prawa do wynagrodzenia albo nie określono jego wysokości. Podkreślono, że przepisem tym nie jest przywoływana przez podoficera "Instrukcja o gospodarowaniu wojskowymi bocznicami kolejowymi" (DD/4.4.9) – sygn. Szef Kom. 172/2007, oraz że o obowiązkach i uprawnieniach obywateli mogą stanowić tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące. K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia decyzji Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego i utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy Sił Powietrznych. Zarzucił naruszenie przez oba organy treści art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia. Wskazywał na art. 3 pkt 3a i na art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i z tych przepisów wywodził obowiązki spoczywające na właścicielu obiektu budowlanego, którym jest także linia kolejowa. Wskazywał także na "Instrukcję o gospodarowaniu wojskowymi bocznicami kolejowymi". W odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajmował się już problemem interpretacyjnym zawartym w przepisie § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacenia żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141), związanym ze sformułowaniem "jeżeli wykonywanie tych czynności wynika z innych przepisów". Otóż stosownie do § 3 pkt 9 ww. rozporządzenia do czynności powierzonych, wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe żołnierzy, za które przysługuje dodatkowe wynagrodzenie, zalicza się wykonywanie innych niż wymienionych w pkt 1-8 czynności o charakterze stałym związanym z zabezpieczeniem funkcjonowania jednostki wojskowej, jeżeli wykonywanie tych czynności wynika z innych przepisów, w których nie określono prawa do wynagrodzenia albo nie określono jego wysokości. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 406/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż istota sporu sprowadza się do wykładni tego przepisu, w szczególności do wykładni użytego przez ustawodawcę sformułowania. W niniejszej sprawie wykładnia tego przepisu zastosowana zarówno przez Dowódcę Sił Powietrznych w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. jak i w zaskarżonej decyzji Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego jest prawidłowa i zgodna z przyjęta linia orzeczniczą. Jednakże nie można nie dostrzegać, iż ten spór co do wykładni § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacenia żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia toczy się w niniejszej sprawie w granicach zakreślonych bardzo wąskimi i rygorystycznymi zasadami dotyczącymi stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ w tym zakresie, powołując się na normę art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zarzucił decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wydanej przez Komendanta Poligonu w U., rażące naruszenie § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacenia żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia, które w istocie sprowadza się do wykładni zawartego w tym przepisie zapisu "jeżeli wykonywanie tych czynności wynika z innych przepisów". Podkreślić tu należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, z uwagi na rażące naruszenie przepisu prawa nie może nastąpić, gdy naruszenie to wynika z innej wykładni, innej interpretacji danego przepisu. W grupie rażącego naruszenia prawa nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, Nr 1, poz. 37). Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia"; (podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, Nr 7-8, s. 70). Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; por. też wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, Nr 10, s. 29: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo – co zdarza się częściej – inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą"; czy wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (porównaj Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz bieżący do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Dlatego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organu, iż wykazane uchybienie naruszenia prawa podczas wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., może pociągać za sobą, aż tak wyjątkowy skutek, jakim jest stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.