II SA/Wa 1919/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego W. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] sierpnia 2024 r., nadanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, W. D. (dalej: "skarżący") wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej "KWP", "organ pierwszej instancji") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii (skanu) sprawozdania kończącego postępowanie skargowe, znajdującego się w aktach postępowania skargowego, zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod pozycją rejestru nr [...], [...], [...] i [...] w 2024 r. Jednocześnie skarżący zażądał przesłania ww. informacji w formie pliku pdf pocztą elektroniczną lub pocztą tradycyjną na podany adres korespondencyjny. Decyzją z [...] września 2024 r. nr [...] organ pierwszej instancji, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie KWP umotywował ochroną prywatności, godności oraz dobrego imienia osób (m.in. funkcjonariuszy Policji, świadków, pokrzywdzonych oraz podejrzanych), które zostały wymienione w treści żądanych sprawozdań. Sprawozdania zawierają obszerne opisy stanu faktycznego, odnoszące się do indywidualnych spraw konkretnych osób, jak również wiele danych osobowych. Dlatego anonimizacja, z uwagi na jej szeroki zakres, nie gwarantuje, że zostanie spełniony jej zasadniczy cel. Ponadto skarżący domaga się ujawnienia sprawozdań z konkretnie oznaczonych przez niego postępowań skargowych, co uzasadnia przypuszczenie, iż może posiadać wiedzę odnośnie zdarzenia i osób objętych danym sprawozdaniem, a to z kolei stwarza możliwość przyporządkowania danych do konkretnych osób fizycznych oraz ich identyfikację. Z tego względu, zdaniem organu pierwszej instancji, wniosek skarżącego dotyka bezpośrednio sfery ad personam. Ponadto sprawozdanie nr [...], w zakresie opisu stanu faktycznego, zawiera informacje z postępowania przygotowawczego, zaś sprawozdanie nr [...] obejmuje zarzuty i dane związane z czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi. Dlatego też wydanie niniejszej decyzji uwzględnia art. 5 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji"), decyzją nr [...], wydaną [...] października 2024 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 17 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 u.d.i.p., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie KWP, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji o prymacie innych dóbr prawnie chronionych nad prawem do informacji publicznej. Decyzja KGP stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o: ( uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji KWP, jak również zobowiązanie organu pierwszej instancji do udostępnienia informacji publicznej; ( przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. sprawozdań kończących postępowanie skargowe, zarejestrowane w Rejestrze Skarg i Wniosków Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod pozycją rejestru nr [...], [...], [...] i [...] w 2024 r., które pozwoliłyby na kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w całości z przyczyn określonych w art. 5 u.d.i.p oraz art. 20a ustawy o Policji; ( zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący nie podzielił argumentacji przedstawionej w decyzjach zapadłych w sprawie wszczętej jego wnioskiem informacyjnym z [...] sierpnia 2024 r., podnosząc, iż organ powinien udostępnić mu żądaną informację po dokonaniu anonimizacji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z powodów w niej wskazanych. Otóż wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, inicjujący postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji KGP - przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej - nie został podpisany ani własnoręcznie ani elektronicznie. Powyższa okoliczność (tj. brak podpisanego wniosku) czyni przedwczesną merytoryczną ocenę tak wydanych w sprawie decyzji odmownych, jak i argumentacji skargi. Wedle art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Na gruncie u.d.i.p. wyodrębnia się dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze. W momencie wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja znajduje się w posiadaniu obowiązanego podmiotu, czy informacja ta jest informacją prostą czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwienia wniosku. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, podmiot obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi legitymować się interesem faktycznym lub prawnym. Zatem wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi spełniać żadnych szczególnych wymogów formalnych. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi takiego wniosku obejmują jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Sytuacja zmienia się z chwilą "przejścia" do drugiego etapu postępowania, a mianowicie, gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Stwierdzenie podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. Wówczas – na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru podmiotu obowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (albo podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zamiar skorzystania z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. implikuje zastosowanie przepisów k.p.a. do całego procesu wydawania decyzji, a w tym także do usuwania braków formalnych wniosku wszczynającego postępowanie – w tym wypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W judykaturze wskazuje się również, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku - co niewątpliwie miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - wykazuje cechy działania organu z urzędu, a to, w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek, oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1616/17; z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 905/18; z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3146/23 i z 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 3268/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować przy tym należy, iż obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. spoczywa na podmiocie obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., niezależnie od tego, czy jest organem władzy publicznej (jak w przedmiotowej sprawie) czy też nie. Wskazuje na to art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – "odpowiednie" stosowanie mocą tego przepisu art. 16 u.d.i.p. może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w kwestii tak podstawowej, jak będące warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego zachowanie wymogów podania, określonych w art. 63 k.p.a. (w szczególności poprzez jego podpisanie), należy wprost zastosować art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Nie ma podstaw do uznania, iż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję administracyjną, jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podanie, które ma zostać rozpatrzone tą decyzją, spełnia warunki określone w art. 63 k.p.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Konkludując, procedowanie organów Policji obu instancji na - pozbawiony podpisu - wniosek skarżącego, zakończone wydaniem decyzji organu drugiej instancji z [...] października 2024 r. (utrzymującej w mocy decyzję KWP z [...] września 2024 r.), nosi cechy niedopuszczalnego działania z urzędu, skutkującego rozstrzygnięciami obarczonymi wadą kwalifikowaną (objętą hipotezą normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2024 r. nr [...], o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł) tutejszy Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.