I OSK 905/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 422/17 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 422/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr 1/2016 (pkt 1) i zasądził od [...] z siedzibą w [...]na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w części (w zakresie pkt 1) Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej podniosło następujące zarzuty: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania w związku z art. 153 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia - poprzez zawarcie przez WSA w Warszawie w wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania, co, z uwagi na ich wiążącą w sprawie moc, prowadzi do nieuzasadnionego naruszenia prawa skarżącego do informacji publicznej; b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 63 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego - poprzez błędne uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej; c) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej - poprzez błędną wykładnię i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa polegające na błędnym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że realizacja tego prawa wymaga własnoręcznego podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, co stanowi nieuzasadnioną formalność utrudniającą czynienie użytku z tego prawa, a przez to ogranicza w sposób nieproporcjonalny owo konstytucyjne prawo; d) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego można wyinterpretować normę, zgodnie z którą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej podmioty zobowiązane mają obowiązek zastosowania art. 63 §§ 1-3a i art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie w związku z powołanymi przepisami proceduralnymi; e) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek, o którym stanowi art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi spełniać wymogi określone w art. 63 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o: uchylenie pkt 1 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; przeprowadzenie rozprawy; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych; a ponadto, na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddaje stosownej analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach niniejszej sprawy kluczową kwestią było rozstrzygnięcie o zasadności poglądu Sądu Wojewódzkiego sprowadzającego się do stanowiska, że decyzja [...] z/s w [...] (dalej [...]) z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiająca Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej obarczona była przesłanką nieważności, albowiem została wydana w wyniku rozpoznania wniosku, który nie zawierał podpisu. Na wstępie przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2016 r., zwróciło się - w formie elektronicznej - do [...] o udostępnienie informacji o wydatkach, jakie poniosła partia w ramach Funduszu Eksperckiego od roku 2010. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, [...], decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówiła udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wydatków na rzecz osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych, wskazując, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na prywatność osób fizycznych. Ponownie rozpoznając sprawę,[...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymała w mocy wcześniejszą decyzję, podzielając stanowisko w niej zawarte. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenie [...], które nie zgodziło się z motywami odmowy udostępnienia informacji publicznej podanymi przez [...] . Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd podniósł, że pomiędzy stronami postępowania bezsporne jest, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a Stowarzyszenie było uprawnione do złożenia wniosku z dnia 9 sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji o wydatkach jakie poniosła partia w ramach Funduszu Eksperckiego od roku 2010. Natomiast z uwagi na wagę stwierdzonych przez Sąd uchybień, przedwczesna była ocena czy informacja zawarta we wniosku podlega udostępnieniu i przekazaniu przez podmiot zobowiązany, czy też podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej "u.d.i.p."). Sąd wskazał dalej, że stoi na stanowisku, iż przepisy K.p.a. mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Mając zatem na względzie, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia nie zawierał podpisu, a organ uznał jednocześnie, iż istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, należało w pierwszej kolejności - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a. - wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, skoro [...] nie wezwała Stowarzyszenia do usunięcia braku formalnego wniosku, to wniosek ten jako dotknięty brakiem podpisu wnioskodawcy nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji. W świetle powyższego, już tylko z tego powodu stwierdzić należało, że decyzja [...] z dnia [...] listopada 2016 r. obarczona jest przesłanką nieważności. Sąd stwierdził, że brak spełnienia wymagań podania określonych w art. 63 k.p.a. (czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego), oczywiście po wezwaniu przez podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie, powoduje, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego na podstawie art. 16 u.d.i.p. Decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. można bowiem wydać tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany dysponuje podaniem spełniającym wymogi określone w art. 63 k.p.a. Tylko wówczas uzasadnione jest – z punktu widzenia istoty dostępu do informacji oraz na gruncie procedury administracyjnej – wydanie kwalifikowanego aktu, jakim jest decyzja. Natomiast zaskarżona decyzja [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. bowiem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał końcowo, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przypadku gdy [...] zmierzać będzie ponownie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji, rozpatrując sprawę należy zbadać, czy wniosek Stowarzyszenia z dnia 9 sierpnia 2016 r. spełnia wymogi formalne, a w przypadku stwierdzenia braków wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. Ponadto, organ zbada kto w świetle statutu reprezentuje partię na zewnątrz, bowiem ta osoba jest osobą uprawnioną do wydawania w imieniu partii decyzji w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej, aktu wywierającego skutki prawne na zewnątrz. Konieczne będzie też zwrócenie uwagi na istnienie możliwości upoważnienia przez osobę reprezentującą partię na zewnątrz innych osób do podpisywania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w jej imieniu (art. 268a k.p.a.). Z tym stanowiskiem nie zgodziło się Stowarzyszenie [...] i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowało przyjętą przez Sąd ocenę skutków braku podpisu pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 sierpnia 2016 r. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje te wydawane są zatem w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przy czym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, takich jak np. art. 107 § 1 k.p.a., ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza bowiem "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 443/18). W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że (cyt.:) "(...) wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach, stwierdzić trzeba, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacja prosta czy przetworzona), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero więc ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 63 k.p.a. Taki wniosek będzie bowiem wówczas traktowany jako żądanie strony dotyczące wszczęcia postępowania. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że wniosek obarczony brakiem formalnym np. w postaci braku podpisu (własnoręcznego lub podpisu elektronicznego) nie może wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, zaś rozpoznanie niepodpisanego wniosku należy rozpatrywać a kategorii rażącego naruszenia przywołanych wyżej przepisów prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w oparciu o taki wniosek. Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem uznał, że w sytuacji, gdy brak było podpisu pod wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 9 sierpnia 2016 r., to gdy podmiot, do którego wpłynął wniosek, zamierzając wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, powinien zastosować tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a., wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia braku, a samo podanie wniesione drogą elektroniczną powinno być podpisane zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3 k.p.a. Skoro zaś organ tego nie uczynił i wydał decyzję merytoryczną, która została następnie utrzymana w mocy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, to zasadnie Sąd I instancji stwierdził również, iż obie te decyzje obarczone były przesłanką nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. W kontekście powyższych rozważań, zarzuty naruszenia art. 63 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 63 § 1-3a i art. 64 § k.p.a. okazały się niezasadne. Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż przepisy proceduralne muszą być, po pierwsze wykładane ściśle, a po drugie, w niczym nie ograniczały one prawa strony do uzyskania stosownej informacji publicznej. Chybiony był również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatrywał w tym, że Sąd zawarł w zaskarżonym wyroku błędne wskazania co do dalszego postępowania. Wytyczne Sądu I instancji dotyczące sposobu postępowania z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 9 sierpnia 2016 r. były bowiem konsekwencją przyjęcia prawidłowego stanowiska o niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku obarczonego brakiem formalnym (brakiem podpisu). Wobec stwierdzenia nieważności obu decyzji wydanych w sprawie, zasadnie wskazano więc, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przypadku gdy [...] zmierzać będzie ponownie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji, należy zbadać, czy wniosek Stowarzyszenia z dnia 9 sierpnia 2016 r. spełnia wymogi formalne, a w przypadku stwierdzenia braków wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż brak było ku temu podstaw prawnych (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.).