II SA/Wa 1923/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Komendant Służby Ochrony Państwa (dalej Organ) decyzją z dnia [...] września 2024 roku nr [...] (decyzja Organu z dnia [...] września 2024 r. nr [...]) po ponownym rozpatrzeniu sprawy Pani K. B. (dalej skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] (decyzja Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania skarżącej dodatku za wykonywanie czynności kontrolnych. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) orzekał w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu [...] czerwca 2024 r. wystąpiła do Komendanta SOP o przyznanie dodatku za wykonywanie czynności kontrolnych, o którym mowa w § 2 pkt 2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2023 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (Dz. U. 2023 r. poz. 1601 oraz z 2024 r. poz. 808). Komendant SOP po rozpatrzeniu wyżej przywołanego wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]postanowił umorzyć postępowanie administracyjne w całości. Wskazał, że w toku postępowania, z dniem [...] czerwca 2024 r., skarżąca została zwolniona ze służby w SOP na podstawie art. 102 ust. 4 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 575 ze zm., dalej ustawa o SOP). Komendant SOP podniósł, że po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie należało umorzyć. Wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podniósł, że art. 161 pkt 1 ustawy o SOP stanowi, że prawo do uposażenia ustaje z ostatnim dniem miesiąca, w którym funkcjonariusz został zwolniony ze służby. Podniósł, że stosownie do treści art. 162 ustawy o SOP, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym (ust. 1), zaś jednym z nich jest dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (ust. 2 pkt 2), których rodzaje wysokość oraz przesłanki przyznania określił Minister MSWiA w przywołanym na rozporządzeniu (ust. 13). Stwierdził, że rozwiązanie stosunku służbowego łączącego Skarżącą z organem administracji rodzi takie skutki, iż ustało władztwo służbowe Komendanta SOP nad Skarżącą, co czyni niemożliwym orzekanie przez organ o jej uprawnieniach lub obowiązkach. Uznał, że wobec utraty przez stronę statusu funkcjonariusza, nie może toczyć się postępowanie w sprawie o ustalenie składników jego uposażenia. Uznał, że nie można ustalić prawa do jednego z elementów uposażenia (wnioskowanego dodatku) w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej w ogóle brak jest prawa do tegoż uposażenia. Zdaniem Komendanta SOP w tych okolicznościach, zainicjowane przez skarżącą postępowanie o przyznanie wskazanego wyżej dodatku, stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji organ administracji zobowiązany był je umorzyć wedle dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca nie zgodziła się z ww. decyzją, w terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosła o przyznanie jej dodatku za wykonywanie czynności kontrolnych. Zarzuciła naruszenie art. 170 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, a na poparcie swojej argumentacji przytoczyła przepisy płacowe z ustawy o SOP, tj. art. 160 ust. 1, 3 i 4; art. 161 pkt 1; art. 162 ust. 1 i 2 oraz z rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dodatków przyznawanych funkcjonariuszom SOP, a także wyrok WSA w Warszawie zapadły w sprawie innego funkcjonariusza SOP. Złożyła też wniosek dowodowy o dołączenie do akt sprawy procedury regulującej przyznanie dodatku kontrolerskiego. Dodatkowo - pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. przedstawiła kolejne wnioski dowodowe, a mianowicie o przeprowadzenie dowodów z: dokumentów związanych ze wskazanymi postępowaniami kontrolnymi (realizowanymi przez Wydział Kontroli, w którym czasowo wykonywała zadania w okresie pozostawania w dyspozycji Komendanta SOP); teczek akt osobowych funkcjonariuszy Wydziału Kontroli oraz przesłuchania świadków – B. N. i A. P.. Jej zdaniem wydanie decyzji w tej sprawie nie było procesem skomplikowanym i nie wymagało czasochłonnych ustaleń. W jej ocenie organ bezzasadnie zwlekał z wydaniem decyzji, by móc powołać się na wzmiankowany art. 161 pkt 1 ustawy o SOP. Podniosła, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. WSA II SA/Wa 1024/2022 Komendant SOP nawet po zwolnieniu ze służby, miał prawo do rozstrzygnięcia mojego wniosku odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym, w szczególności jeśli wniosek został złożony w trakcie służby. Organ decyzją z dnia [...] września 2024 roku nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżącej utrzymał w mocy decyzję Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania skarżącej dodatku za wykonywanie czynności kontrolnych. Organ zauważył, że z dniem [...] czerwca 2024 r., skarżąca został zwolniona ze służby w SOP, na podstawie art. 102 ust. 4 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy o SOP. Wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast art. 161 pkt 1 ustawy o SOP stanowi, że prawo do uposażenia ustaje z ostatnim dniem miesiąca, w którym funkcjonariusz został zwolniony ze służby. Z kolei stosownie do treści art. 162 ustawy o SOP, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym (ust. 1), zaś jednym z nich jest dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (ust. 2 pkt 2), których rodzaje wysokość oraz przesłanki przyznania określił Minister MSWiA w przywołanym na wstępie rozporządzeniu (ust. 13). Podniósł, że rozwiązanie stosunku służbowego łączącego skarżącą z organem administracji rodzi takie skutki, iż po pierwsze, ustało władztwo służbowe Komendanta SOP nad nią, co czyni niemożliwym orzekanie przez organ ojej uprawnieniach lub obowiązkach. A po drugie, wobec utraty przez stronę statusu funkcjonariusza, nie może toczyć się postępowanie w sprawie o ustalenie składników jego uposażenia. Jego zdaniem nie można bowiem ustalić prawa do jednego z elementów uposażenia (wnioskowanego dodatku) w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej w ogóle brak jest prawa do tegoż uposażenia. Wobec czego Organ uznał, że zainicjowane przez skarżącą postępowanie o przyznanie wnioskowanego dodatku, wątpienia stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji organ administracji zobowiązany był je umorzyć wedle dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy orzekł jak w sentencji decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając: • naruszenie, przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. • z art. 105 | 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdy tymczasem nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji; • błędne przyjęcie, że Komendant SOP traci uprawnienie do rozstrzygnięcia merytorycznego o przyznaniu albo odmowie przyznania dodatku kontrolerskiego wskutek zwolnienia funkcjonariusza ze służby, gdyż dodatek ten powinien mi zostać przyznany od dnia [...] grudnia 2023 r. do dnia zakończenia stosunku służbowego, zatem wadliwe jest twierdzenie organu o niemożności orzekania w tym przedmiocie, gdyż wniosek nie dotyczy należności "na przyszłość", ale dotyczy należności, która powinna mi zostać przyznana rozkazem personalnym obejmującym okres przed zwolnieniem ze służby; • zlekceważenie okoliczności, że po ustaniu stosunku służbowego nadal mam interes prawny w ustaleniu przyznania mi dodatku kontrolerskiego za okres od dnia. [...] grudnia 2023 r. do dnia zwolnienia ze służby w SOP, nadal istnieje również przedmiot tego postępowania, co powoduje, że nie można mówić o jego bezprzedmiotowości. Postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, skoro istnieje zarówno jego podmiot, jak i przedmiot sprawy. Jej zdaniem jak wynika z akt postępowania administracyjnego Komendant SOP celowo zwlekał z wydaniem decyzji, działając w z góry powziętym zamiarze, aby móc powołać się na art. 161 pkt 1 ustawy o SOP. Wskazała, że skutki zaniedbali organu administracji publicznej nie powinny szkodzić funkcjonariuszowi, a powyższe działanie było ewidentnie na moją szkodę. Wskazała, że zaniedbania organu zmuszają byłego funkcjonariusza SOP do poszukiwania ochrony jego słusznych roszczeń przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Podniosła, że zwolnienie ze służby nie ogranicza jej prawa dochodzenia wyrównania wskazanego elementu uposażenia. Zauważyła, że suszność tego argumentu znajduje swoje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r. sygn. akt IOSK 3126/14, gdzie rozpatrywano sprawę przyznania dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji: "Funkcjonariusz, nawet po zwolnieniu ze służby, ma prawo do rozstrzygnięcia jego wniosku odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym, jeżeli złożył go w trakcie służby, co nie przesądza w żaden sposób o treści podejmowanego rozstrzygnięcia". Wskazała, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. WSA II SA/Wa 1024/2022 Komendant SOP nawet po zwolnieniu ze służby, miał prawo do rozstrzygnięcia mojego wniosku odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym, w szczególności jeśli wniosek został złożony w trakcie służby. Jej zdaniem nieuprawnionym jest uznanie przez organ, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uznała, że o bezprzedmiotowości postępowania można by mówić, gdyby nie było przedmiotu sprawy lub podmiotu sprawy, w stosunku do której wnosi o wydanie decyzji.. uznała, że zmiana statusu z funkcjonariusza na byłego funkcjonariusza SOP nie spowodowała, że przestałam być stroną postępowania.W związku z powyższym wnosiła o: • uchylenie decyzji nr [...] Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] września 2024 r oraz poprzedzającej decyzji o nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz zobowiązanie Organu do wydania merytorycznej decyzji w sprawie dodatku za wykonywanie czynności kontrolnych; • zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Organu z dnia [...] września 2024 roku nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania skarżącej dodatku za wykonywanie czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z dnia 2 grudnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia [...] lutego 2023r., Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - zwaną dalej P.p.s.a."). Sąd uznał bowiem, że wydając zaskarżoną decyzję, Organ nie naruszył przede wszystkim art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., prawidłowo przyjmując w uzasadnieniu tej decyzji, iż wobec utraty przez skarżącą statusu funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa, nie może toczyć się postępowanie w sprawie o ustalenie składników jego uposażenia, albowiem nie można wówczas ustalić prawa do jednego z elementów uposażenia (wnioskowanego dodatku za wykonywanie czynności kontrolnych operacyjnego) w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej w ogóle brak jest prawa do tegoż uposażenia. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei, przepis art. 161 pkt 1 ustawy o SOP stanowi, że prawo do uposażenia ustaje z ostatnim dniem miesiąca, w którym funkcjonariusz został zwolniony ze służby. Z treści art. 162 ustawy o SOP wynika, że uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym (ust. 1), zaś jednym z nich jest dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (ust. 2 pkt 2), których rodzaje oraz wysokość określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 20 września 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (ust. 13). Mając na względzie powyższe, uznać należy, że Organ zasadnie przyjął na gruncie rozpatrywanej sprawy, że rozwiązanie stosunku służbowego łączącego skarżącą z organem administracji rodzi po pierwsze skutki w postaci ustania władztwa służbowego Komendanta SOP nad nią, co czyni niemożliwym orzekanie przez organ o jej uprawnieniach lub obowiązkach. Po drugie zaś, uznać trzeba, że wobec utraty przez skarżącą statusu funkcjonariusza SOP, nie może toczyć się postępowanie w sprawie o ustalenia składników jego uposażenia. Sąd zgodził się bowiem z organem, że ustalenie prawa do jednego z elementów uposażenia (wnioskowanego dodatku operacyjnego) w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej w ogóle brak jest prawa do tegoż uposażenia. Nie ulega wątpliwości, że uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca dane roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje (por.m.in. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są funkcjonariuszami danej służby (por.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 723/21 i powołany tam wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 194/16, LEX nr 2427456). Warto zauważyć, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa przyjmuje się, że ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego funkcjonariusza danej służby, albowiem tylko czynnemu funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Jednocześnie, nie ulega wątpliwości, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. W tej sytuacji, należy zgodzić się z Organem, że nie można ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje. W konsekwencji, zwolnienie ze służby uniemożliwia więc prowadzenie postępowania w przedmiocie dodatku za wykonywanie czynności kontrolnych w stosunku do osoby, która nie jest już pozostającym w czynnej służbie funkcjonariuszem danej służby, który pobiera uposażenie. W tym stanie rzeczy należy wspomnieć regulację art. 170 ustawy o SOP: "1.Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych ulegają przedawnieniu po upływie 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. 2. Bieg przedawnienia przerywa: 1) każda czynność przed organem właściwym do rozpatrywania roszczeń, przedsięwzięta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia. 3. Funkcjonariusz może dochodzić roszczeń, o których mowa w ust.1, przed sądem okręgowym – sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. 4. Egzekucja roszczeń podlega wykonaniu w trybie przepisów o postepowaniu egzekucyjnym w administracji". Przepis ten w zakresie roszczeń "dotyczących uposażenia i innych należności pieniężnych" wyraźnie odsyła na drogę postępowania cywilnego bez konieczności uprzedniego wyczerpania drogi administracyjnej, a co więcej nie uzależnia sposobu ich dochodzenia od statusu funkcjonariusza (czynnego lub byłego - por. Wyrok NSA z 21 listopada 2024, III OSK 1083/23 ). Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organy nie uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), oddalił skargę.