II SA/Wa 1927/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaliczenia wysługi lat do celów uposażenia – oddala skargę – W dniu [...] stycznia 1997 r. Komendant Rejonowy Policji w [...], na podstawie art. 6 ust. 11 i art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 69 zarządzenia nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów, wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zaliczył [...] K.K. do wysługi lat, na dzień 1 lutego 1997 r., okres służby w Policji w wymiarze: 11 miesięcy i 10 dni, okres służby wojskowej w wymiarze: 1 rok, okres pracy cywilnej w wymiarze: 2 lata, 11 miesięcy i 24 dni, w łącznym wymiarze: 4 lata, 11 miesięcy i 3 dni. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 i art. 158 k.p.a., stwierdził nieważność przedmiotowego rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., wskazując w uzasadnieniu, iż do wysługi lat błędnie zaliczono okres prowadzenia działalności gospodarczej w wymiarze: 1 rok, 1 miesiąc i 1 dzień. Jednocześnie organ stwierdził, że przedmiotowy rozkaz został wydany bez podstawy prawnej. W odwołaniu K. K. zarzucił powyższej decyzji jej wydanie bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 108 k.p.a. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji w [...], nie zawierają podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej o zaliczeniu okresów pracy policjanta przed przyjęciem do służby w Policji do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Przepis art. 102 ustawy o Policji stanowił jedynie, że Minister Spraw Wewnętrznych określi zasady i tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat, uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Obowiązujące w dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...] zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. również nie przewidywało dla zaliczenia wysługi lat formy decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 46/07). Powyższe znajduje także potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA 3351/03, gdzie Sąd ten stwierdził, że zaliczenie okresów zatrudnienia do wysługi lat nie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, bowiem przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie dają podstaw prawnych do dokonania takich ustaleń w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też ustalenia zawarte w rozkazie personalnym Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. stanowiły czynność materialno-techniczną, polegającą na potwierdzeniu ustaleń faktycznych oraz dokonaniu obliczeń matematycznych w celu zaliczenia policjantowi wysługi lat, nie mając charakteru decyzyjnego. Dopiero bowiem przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732, ze zm.) dał organowi możliwość określenia w formie decyzji administracyjnej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Organ podkreślił, że w przypadku gdy przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie dokonane w takiej formie jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i należy stwierdzić jego nieważność. Rozstrzygający natomiast dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest, wbrew twierdzeniom skarżącego, stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96). Koniecznym jest zatem wskazanie, iż zgodnie z § 69 ust. 2 wskazanego zarządzenia z dnia [...] maja 1991 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się, oprócz służby w Policji (§ 69 ust. 1), okresy służby w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego (pkt 1), służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Straży Pożarnej (pkt 2), służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej (pkt 3), służby w Wojsku Polskim oraz Ludowym Wojsku Polskim (pkt 4), działalności kombatanckiej, równorzędne i zaliczalne do okresów działalności kombatanckiej za zasadach określonych w odrębnych przepisach (pkt 5), pracy wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy w obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku; okresy pracy wykonywanej w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się (pkt 6), pracy wykonywanej na podstawie umowy - o naukę zawodu, przyuczenia do określonej pracy lub odbywanie wstępnego stażu pracy - przed dniem 1 stycznia 1975 r. oraz pracy w celu przygotowania zawodowego (pkt 7), prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rożnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310) (pkt 8), pozostawania bez pracy z przyczyn określonych w art. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. nr 32, poz. 172 i nr 64, poz. 391) (pkt 9), pobierania zasiłków, o których mowa w art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. nr 75, poz. 446) zgodnie z art. 17 tej ustawy (pkt 10). Natomiast stosownie do § 4 ust. 1 pkt 4 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku. Organ wskazał, iż prowadzenie działalności zarobkowej na własny rachunek, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym rzemieślników i niektórych innych osób prowadzących działalność zarobkową na własny rachunek oraz ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 235 ze zm.) oznaczało wprawdzie podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, jednakże nie było wykonywaniem pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.). Przy nawiązaniu stosunku pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność zarobkową na własny rachunek, podobnie jak osoba prowadząca działalność gospodarczą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 41, poz. 324 ze zm.), ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.), jak też ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze zm.) takiego stosunku nie nawiązywała. Tym samym okres prowadzenia omawianej działalności nie mógł i nie może być zaliczony do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjanta. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach osobowych K. K. (zaświadczenie z Rejonowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] lutego 1996 r., zaświadczenie z Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] lutego 1996 r.) prowadzi do wniosku, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. do wysługi lat K.K. zaliczono okres działalności gospodarczej, a zatem Komendant Wojewódzki Policji w [...] słusznie uznał, że powyższy rozkaz personalny, dotyczący ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia, został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaliczenie tą decyzją do wysługi lat wymienionemu policjantowi, wbrew obowiązującym przepisom, okresu prowadzenia działalności gospodarczej w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi. Powyższe należy uznać za wadę o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Treść rozstrzygnięcia rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Kierując się powyższymi względami organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja - rozkaz personalny nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. został wydany, mimo że prawo nie przewidywało ani możliwości wydawania decyzji w sprawach dotyczących zaliczenia do okresu służby funkcjonariusza Policji prowadzenia działalności gospodarczej, ani możliwości zaliczenia takiego okresu do wysługi lat, a więc bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym uzasadnione jest stanowisko przyjęte w decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. zarzucił decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2012 r. naruszenie: 1. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy doszło do wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...] bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 2. przepisu § 69 ust. 2 pkt 6 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] dnia [...] maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów, poprzez uznanie, że wykonywanie pracy w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub na danym stanowisku nie mogło polegać na wykonywaniu pracy w pełnym wymiarze czasu pracy w danym zawodzie lub na danym stanowisku w ramach prowadzenia działalności gospodarczej, 3. przepisów art. 1, 6 – 9, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny v\ Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim wskazać, że kwestia zaliczenia skarżącemu okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji nie mogła być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Ustalenie, czy dane rozstrzygnięcie (przyznanie czy zaliczenie) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Kwestia decyzji administracyjnej została określona w art. 104 k.p.a., według którego organ administracji publicznej co do zasady załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dla przyjęcia, że dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich elementów jak: podstawa prawna (materialna i formalna) do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana tym indywidualnym aktem. Przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu personalnego – [...] stycznia 1997 r., nie zawierały jakiejkolwiek podstawy dla orzekania w formie decyzji administracyjnej o zaliczeniu pewnych okresów służby czy pracy przed podjęciem służby w Policji do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Przepisów takich nie zawiera też żadna inna ustawa. Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. został wydany na podstawie obowiązującego wówczas art. 6 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179), który stanowił jedynie, że komendanci wojewódzcy i rejonowi Policji są przełożonymi wszystkich policjantów na terenie swojego działania. Przepis ten był jedynie normą o charakterze kompetencyjnym i nie stanowił podstawy do zaliczenia skarżącemu wysługi lat na dzień 1 lutego 1997 r. Powołany w podstawie art. 102 ustawy o Policji stanowił zaś, że Minister Spraw Wewnętrznych określi zasady i tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Zatem rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. wydany został bez podstawy prawnej i w związku z tym uzasadnione było stanowisko Komendanta Głównego Policji przyjęte w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, stwierdzające nieważność rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o niezaliczenie skarżącemu okresu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, to zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zarówno przepisy powołanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1991 r., jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie dają podstaw prawnych do zaliczenia tego okresu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia z 2001 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się poza okresami wskazanymi w tym przepisie również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Wskazać jednak należy, że prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Prowadzenie działalności gospodarczej zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 41, poz. 324 ze zm. ), jak też ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.) nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Przy nawiązaniu stosunku pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest także pracownikiem. Pracownikiem, stosownie do art. 2 Kodeksu pracy, jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i jego ocenę przedstawił w obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.