II SA/Wa 1933/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Rady OPZZ Województwa [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia norm liczebności oddziałów w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto P. 1. stwierdza, że zarządzenie Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. jest niezgodne z prawem; 2. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz strony skarżącej Rady OPZZ Województwa [...] kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 oraz art. 34 a ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 30 ust. 2 pkt 4 oraz art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 32 ust. 2 pkt 4 oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia norm liczebności oddziałów w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto P. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Rada OPZZ Województwa [...] skierowanym do Prezydenta Miasta P. zażądała usunięcia naruszenia prawa. Rada wskazała, że powyższe zarządzenie nie zostało przedłożone do zaopiniowana OPZZ - co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zm.) a także zostało wydane bez podstawy prawnej i z przekroczeniem kompetencji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta P. odmówił zmiany bądź tez uchylenia powyższego zarządzenia. W dniu 14 września 2012 r. Rada OPZZ Województwa [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia norm liczebności oddziałów w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto P., wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżąca ponownie stwierdziła, że przedmiotowe zarządzenie nie zostało przedłożone do zaopiniowana OPZZ, a także zostało wydane bez podstawy prawnej i z przekroczeniem kompetencji. Skarżąca wyjaśniła, że obowiązek konsultowania ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów prawnych został określony w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 z późn. zm.), zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Dalej wskazała, że OPZZ należy do organizacji, wskazanych w treści cytowanego art. 19 ust. 2, ponieważ jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080). Wskazała, że skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek, w którym celowo pominięto w opiniowaniu projektów aktu prawnego związki zawodowe, nie może być potraktowany inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu prawnego. Należy podkreślić, że prawidłowe pod względem prawnym zarządzenie musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że jego treść musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia zarządzenia musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że zarządzenie było konsultowane z przedstawicielami [...], które jest członkiem OPZZ. Wyjaśniła bowiem, że Statut OPZZ nie daje podstaw do twierdzenia, iż [...] jako związek wchodzący w skład struktury branżowej OPZZ (a tym bardziej jego poszczególne ogniwa organizacyjne, nie mówiąc już o poszczególnych jego przedstawicielach) posiadał uprawnienie do reprezentowania OPZZ, poza strukturami i władzami OPZZ. Ustawodawca jednoznacznie bowiem wskazał jako podmioty właściwe do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych "odpowiednie władze statutowe organizacji związkowej reprezentatywnej". Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu wydanie go bez podstawy prawnej i z przekroczeniem kompetencji. Wyjaśniła bowiem, że organ wykonawczy samorządu terytorialnego, którym jest Prezydent Miasta wykonuje uchwały rady i zadania danego samorządu, określone przepisami prawa. Zatem kompetencję prawotwórczą posiada jedynie rada danej jednostki samorządu terytorialnego, będąca organem stanowiącym. Organ wykonawczy nie ma uprawnień prawotwórczych. Zatem tylko rada, jako organ uchwałodawczy - co do zasady - miałaby prawo wydać akt prawa. Jednakże wobec tego, że wśród kompetencji organu uchwałodawczego, określonych w art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie znalazło się odesłanie do normy art. 5 ust. 7 cytowanej ustawy, także i organ uchwałodawczy nie może wydać uchwały kwestii dotyczących zasad organizacyjnych pracy szkoły, ponieważ treść art. 5 ust. 7 w ogóle nie stanowi podstawy do wydawania aktów prawnych regulujących organizację szkół. Uznać więc trzeba, że wydane zarządzenia/uchwały organów wykonawczych wydane zostały w sposób rażąco naruszający prawo w zakresie przekroczenia zakresu jego kompetencji, określonych w ustawach samorządowych. Skarżąca zarzuciła też zaskarżonemu zarządzeniu, że zostało ono wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Tymczasem obie te normy dotyczą obowiązków związanych z wykonywaniem budżetu, uchwalonego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdziła, że z całą pewnością nie jest to podstawa prawna do wydawania przez organ samorządu terytorialnego aktów prawnych. Jest to zobowiązanie do podjęcia czynności faktycznych związanych prawidłowym wykonaniem uchwały budżetowej przyjętej przez organ stanowiący. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wymóg konsultacji aktu prawnego z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania aktów o charakterze aktu generalnego. Tymczasem przedmiotowe zarządzenie nie spełnia kryterium aktu generalnego - kierowanego do nieokreślonej grupy odbiorców, jest to bowiem akt o charakterze porządkowym, de facto organizacyjnym, co skutkuje brakiem obowiązku konsultacji jego projektu ze związkami zawodowymi w świetle art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, iż obowiązek ten istnieje, to konsultacja taka miała miejsce przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia - bowiem w dniu [...] marca 2012 r. odbyło się spotkanie Zastępcy Prezydenta Miasta P. z przedstawicielami oświatowych związków zawodowych, w tym przedstawicielami [...], który jest członkiem OPZZ. Ponadto wyjaśnił, że przedmiotowe zarządzenie jest "aktem służącym realizacji zadań gminy, jako organu prowadzącego wymienione placówki, który w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, odpowiada za ich działalność w szczególności w zakresie zapewnienia warunków ich działania, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i opieki". Natomiast obowiązujące regulacje prawne stwarzają możliwości dostosowania istniejących w danej szkole warunków organizacyjnych do nałożonego na organ prowadzący obowiązku zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i opieki. Przywołał też treść art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym - wójt, burmistrz, prezydent jest zwierzchnikiem służbowym dyrektorów szkół i placówek oświatowych, a z kolei na podstawie art. 5c pkt 3 oraz art. 34 a ust. 3 w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wójt, burmistrz, prezydent może wydawać dyrektorowi miejskiej szkoły doraźne zalecenia oraz zgłaszać wnioski i uwagi. Wydając zatem przedmiotowe zarządzenie, Prezydent Miasta P. wykorzystał możliwe narzędzia wynikające z przepisów prawa ustrojowego, zatem jego zmiana/uchylenie nie znajduje podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga Rady OPZZ Województwa [...] analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zm.), zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Zatem uprawnienie do konsultacji ma umocowanie ustawowe, a jednocześnie ustawodawca określa, komu prawo to przysługuje. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami, 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Zgodnie z ust. 3 cytowanego art. 6 przy ustalaniu kryterium liczebności, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, uwzględnia się nie więcej niż po 100.000 członków organizacji związkowej będących pracownikami zatrudnionymi w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w jednej sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Organizacja związkowa ubiegająca się o uznanie jej za reprezentatywną organizację związkową przy ustalaniu liczby pracowników, o której mowa w ust. 2, nie uwzględnia pracowników zrzeszonych w tych spośród jej organizacji członkowskich, które są lub w okresie roku przed złożeniem wniosku o stwierdzenie reprezentatywności były zrzeszone w reprezentatywnej organizacji związkowej mającej przedstawicieli w składzie Komisji. Nie ulega wątpliwości, czego też nie kwestionują strony, że Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, w imieniu którego działa Rada OPZZ Województwa [...], jest taką organizacją. Sporne w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. ma charakter aktu prawnego, o którym mowa w cytowanym art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i czy w związku z tym istniał po stronie organu obowiązek konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową. W doktrynie dzieli się formy działania administracji publicznej na czynności prawne i faktyczne, w ramach pierwszej grupy wyróżnia się akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych w układzie zewnętrznym zalicza się przepisy powszechnie obowiązujące, a w układzie wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą tych aktów jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Do aktów indywidualnych zewnętrznych należą decyzje administracyjne, a w sferze wewnętrznej akty indywidualne, które nie mają jednolitego charakteru, są skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, mogą przybierać postać regulacji organizacyjnych, czy polecenia służbowego. Z takiej klasyfikacji wynika, że pojęcie aktu prawnego odnosi się do aktów generalnych, inne rozumienie prowadziłoby do stanowiska, że każda czynność prawna organu władzy jest aktem prawnym. W konsekwencji należy uznać że wymóg konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania uchwał i zarządzeń o charakterze aktu generalnego. Za taka wykładnią przemawiają także inne przepisy ustawy związkowej – art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 7 ust. 1 i 2. Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w procesie stanowienia aktów prawnych i w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Obowiązek współdziałania należy zatem ograniczać do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczą nieokreślonej grupy osób. Akt indywidualny, który pośrednio wpływa na interes zawodowy i socjalny określonej grupy ludzi pracy może być przedmiotem zaskarżenia na podstawie przepisów prawa we właściwym trybie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. określające normy liczebności oddziałów w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto P. ma charakter aktu generalnego. Nie jest ono bowiem skierowane do indywidualnego podmiotu ale do możliwie najszerszego grona odbiorców - wszystkich placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto P. Zatem skoro zaskarżone zarządzenia ma charakter aktu generalnego, czyli jest aktem prawa, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to organ miał obowiązek skonsultowania wydanego zarządzenia z OPZZ. Skoro obowiązku tego nie wykonał to naruszył przepisu art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy. Należy też wskazać, że nie można potraktować, jako wystarczające przeprowadzenie konsultacji z przedstawicielami [...], ponieważ organizacja ta, mimo swej silnej pozycji związkowej, nie spełnia warunków do uznania za organizację reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, bowiem nie spełnia wymogów określonych jej w art. 6 ust. 2. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Słusznie bowiem organ wskazuje, że przedmiotowe zarządzenie jest aktem służącym realizacji zadań gminy, jako organu prowadzącego wymienione placówki, który w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), odpowiada za ich działalność w szczególności w zakresie zapewnienia warunków ich działania, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i opieki. Stosownie zaś do art. 5 ust. 7 pkt 1 cytowanej ustawy Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zatem to w kompetencjach Prezydenta Miasta jako organu prowadzącego szkołę pozostaje kwestia ustalenia maksymalnej liczby uczniów w ogólnodostępnych oddziałach szkolnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.