II SA/Wa 1935/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o odmowie wydania [...] G. W., zwolnionemu ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2008 r. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 oraz 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. G. W. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia, iż w latach 1990-2008 pełnił służbę w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. G. W. wskazał, iż wnosi o wydanie zaświadczenia w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biuro Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r.. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.) potwierdzającego, iż w latach 1990-2008 pełnił służbę w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ wskazał, że w wyniku przeglądu akt osobowych G. W. stwierdzono, że w aktach tych brak jest dokumentów potwierdzających, że w okresie objętym żądaniem, tj. w latach 1990-2008 wykonywał on co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W aktach osobowych znajduje się tylko wyciąg z pisma z dnia [...] października 1997 r. Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], z którego wynika, że G. W. w dniach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] października 1997 r. wykonywał czynności służbowe, w ramach sprawy operacyjnej, które spełniały kryteria określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.). Na podstawie akt osobowych, ustalono, iż we wnioskowanym okresie, tj. od 1990 r. do 2008 r., wymieniony pełnił służbę w komórkach i jednostkach organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji. Organ pismem z dnia [...] lipca 2017 r. zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z prośbą o dokonanie analizy dokumentów będących w posiadaniu CBŚ Policji, w celu jednoznacznego ustalenia, czy zainteresowany w latach 1999-2008 wykonywał czynności służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia, a następnie przesłanie do Komendy Głównej Policji zestawienia, które będzie podstawą do wydania zaświadczenia, przewidzianego w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148, z późn. zm.). Ponadto analogiczne pismo z dnia [...] lipca 2017 r. zostało skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o dokonanie analizy, w celu jednoznacznego ustalenia, czy zainteresowany w latach 1990-1998 wykonywał czynności służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zastępca Komendanta CBŚ Policji przekazał pismo Naczelnika Zarządu [...] CBŚ Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. natomiast pismem z dnia [...] września 2017 r. przekazał kolejne pisma Naczelnika Zarządu [...] Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. i z dnia [...] września 2017 r. Organ wskazał, że z przekazanych informacji wynika, że przeprowadzona kwerenda materiałów za okres od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...]kwietnia 2008 r. nie dała podstaw do potwierdzenia udziału G. W. w czynnościach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zaznaczono, że przeprowadzona kwerenda oraz analiza spraw uwzględniała postanowienia zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U12/13). Jak wynika z korespondencji nadesłanej przez KWP w [...], przedmiotowa prośba za lata 1997-1998 została przekazana Komendantowi CBŚ Policji, jako następcy prawnemu komórek do zwalczania przestępczości zorganizowanej KWP w [...]. Ponadto kwerenda za lata 1990-1997 przeprowadzona w Komendzie Powiatowej Policji w [...] dała wynik negatywny w zakresie ustalenia dowodów potwierdzających pełnienie służby przez [...] G. W. w warunkach określonych we wskazanym rozporządzeniu. Organ wskazał, że pismem z [...] listopada 2017 r. wnioskodawcy została przekazana przedmiotowa dokumentacja uzyskana z CBŚ Policji oraz KWP w [...], z prośbą o ustosunkowanie się do treści przekazanych dokumentów. G. W., w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. poinformował, iż otrzymana dokumentacja jest niepełna, bowiem nie uwzględnia licznych czynności, realizacji i spraw, o których mu wiadomo, a które zostały pominięte, nie odnaleziono ich z uwagi na zarchiwizowanie lub nie dążono do ich odszukania celem przeprowadzenia kwerendy. Wniósł o ponowną analizę dokumentów źródłowych w oparciu o notatki służbowe znajdujące się w teczkach sprawdzonych przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], poszerzenie kwerendy teczek osobowych źródeł informacji, dokonanie wnikliwej analizy dokumentów źródłowych znajdujących się w teczkach spraw oraz dokonanie analizy akt osobowych. Powyższe wystąpienie G. W., pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało przekazane Komendantowi Centralnego Biura Śledczego Policji oraz Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], z prośbą o ustosunkowanie się do zawartego w nim stanowiska strony. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Komendant CBŚ Policji poinformował, że po szczegółowej analizie informacji przedstawionych w wystąpieniu strony dokonano ponownej kwerendy będących w posiadaniu Wydziału w [...] Zarządu w [...] CBŚ Policji dokumentów archiwalnych. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, iż analiza dostępnych materiałów nie ujawniła dokumentów poświadczających, iż wnioskodawca brał udział w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] listopada 2004 r. Zaznaczono, że przeprowadzona kwerenda oraz analiza spraw uwzględniała postanowienia zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U12/13). Zastępca Naczelnika Wydziału [...] KWP w [...] w dniu [...] stycznia 2018 r. przekazał pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., które zawierało informację o powtórnym przeprowadzeniu kwerendy materiałów archiwalnych dostępnych w jednostce. W wyniku sprawdzenia archiwalnych rejestrów, teczek oraz spisów organ stwierdził jednoznacznie, iż przedmiot prowadzonych postępowań, jak również ich wynik końcowy nie dają przesłanek do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. dokumentacja uzyskana z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz Centralnego Biura Śledczego Policji przekazana została G. W., z prośbą o ustosunkowanie się do treści przekazanych dokumentów. Organ wskazał, że G. W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wcześniejszej korespondencji. Podał, że w dniu [...] lutego 2018 r. Zastępca Komendanta CBŚ Policji przekazał pismo naczelnika Zarządu [...] Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] lutego 2018 r., w którym to odniósł się do zarzutów zawartych w piśmie G. W. z dnia [...] listopada 2017 r. Jak wynika z przekazanej dokumentacji, przeprowadzona kwerenda 157 spraw (265 tomów) prowadzonych przez Zarząd [...] Centralnego Biura Śledczego Policji w okresie od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. nie dała podstaw do potwierdzenia udziału G. W. w czynnościach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Przeprowadzona kwerenda oraz analiza spraw uwzględniała postanowienia zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U12/13). Organ podał, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. powyższe dokumenty uzyskane z Centralnego Biura Śledczego Policji zostały przesłane G.W. Przesyłka zawierająca omawiane dokumenty zwrócona została do organu z informacją o nieodebraniu jej przez adresata. Organ podał, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. wnioskodawca wskazał, że po zapoznaniu się z doręczonymi mu dokumentami podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w poprzednim piśmie. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, G. W. wskazał sprawy oraz zdarzenia, które jego zdaniem miały potwierdzać wykonywanie czynności spełniające warunki wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Organ podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. przekazano kopię wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta CBŚ Policji o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów wnioskodawcy odnoszących się do braku kwerendy wskazanej przez niego dokumentacji. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Zastępca Komendanta CBŚ Policji przekazał pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. Naczelnika Zarządu [...] CBŚ Policji, w którym wyszczególniono sprawy i dokumenty poddane powtórnej kwerendzie, pozostające w dyspozycji tego zarządu, z wyłączeniem dokumentacji wybrakowanej z uwagi na upływ okresu jej przechowywania. Analiza 157 spraw (265 tomów) prowadzonych przez Zarząd [...] CBŚ Policji w okresie od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. potwierdziła, iż G. W. realizował zadania związane z nadzorowaniem pracy operacyjnej, natomiast nie realizował czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Jego zadania polegały na sprawowaniu nadzoru nad wykonywanymi działaniami przez dekretowanie dokumentów wytworzonych przez podległych mu funkcjonariuszy, uczestnictwie w odprawach ze zleceniodawcami, funkcjonariuszami prowadzącymi operacje specjalne oraz policjantami pod przykryciem, a także na spotkaniach z funkcjonariuszami innych krajów. Podczas tych czynności korzystał on z dokumentów legalizacyjnych. Spotkania te odbywały się w siedzibie jednostek Policji lub w innych miejscach tzw. "bezpiecznych", tj. takich gdzie nie istniało zagrożenie życia i zdrowia biorących w nich udział funkcjonariuszy. Organ podał, że pismem z dnia [...] lipca 2018 r. przekazano kopię wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów wnioskodawcy odnoszących się do braku kwerendy wskazanej przez niego dokumentacji. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zastępca Naczelnika Wydziału [...] KWP w [...] przekazał pismo z dnia [...] lipca 2018 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...], w którym ustosunkowano się do zarzutów wnioskodawcy. Analiza spraw wskazanych przez wnioskodawcę nie potwierdziła, iż spełniają kryteria, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Komendant Główny Policji utrzymując w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia wskazał, że w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...)(w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13) emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Organ wskazał, że samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Komendant Główny Policji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie z żadnej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w Policji, we wnioskowanym okresie, tj. w okresie od 1990 r. do 2008 r., wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Organ podniósł, że dochował nalezytej staranności w odniesieniu do ustalenia materiału umożliwiającego potwierdzenie okoliczności, o które wnioskował G. W. Dokonując analizy dostępnej dokumentacji (pozostającej w dyspozycji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz Centralnego Biura Śledczego Policji), ustalił bezsprzecznie, iż nie zawierała ona informacji, na podstawie których można by było w sposób niebudzący wątpliwości wskazać, że G. W. pełnił służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Organ zaznaczył, że nie wystarczy wykazać uczestnictwo wnioskującego o wydanie zaświadczenia w określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w powołanych przepisach. Konieczne jest także ustalenie, że uczestnictwo w konkretnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia wnioskodawcy. Podniósł, że nie jest wystarczające, jak chciałby tego wnioskodawca, wnioskowanie o takich zdarzeniach na podstawie opinii służbowych, protokołu pełnienia służby albo wniosku personalnego, które określały jedynie charakter pełnionej przez G. W. służby. Nie wskazywały jednak na konkretne zdarzenia, w których miałby on uczestniczyć, a które związane były ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia. Nie można również utożsamiać uczestnictwa w realizacji zadań o znacznym ciężarze gatunkowym z czynnościami służbowymi szczególnie zagrażającymi życiu i zdrowiu. Nie są to pojęcia tożsame. Ciężar gatunkowy poszczególnych zadań może być zależny od wielu czynników takich jak skala zjawiska przestępczego, stopień zaawansowania poszczególnych czynności operacyjno- rozpoznawczych albo ich wpływ na efekt finalny złożonych i wieloetapowych czynności. Nie można jednak a limine wiązać ich z czynnościami szczególnie zagrażającymi życiu i zdrowiu, zwłaszcza gdy sformułowanie odnoszące się do ciężaru gatunkowego wykonywanych zadań nie ma precyzyjnie ustalonych granic znaczeniowych, a dokumenty które zawierają w treści te sformułowania nie wyjaśniają istoty tych pojęć. Organ stwierdził, że dowodzenie o faktach na podstawie treści powołanych przez wnioskodawcę dokumentów stanowiłoby w istocie nieuprawnioną wykładnię pojęć i sformułowań zawartych w treści tych dokumentów. Nie stanowiłoby to tym samym oświadczenia wiedzy organu wydanego na podstawie tych dokumentów, ale interpretację pojęć niedookreślonych zawartych w tych dokumentach, skutkiem czego organ zmuszony byłby kreować fakty, których treść dokumentu nie zawiera, tj. nie wynikają one bezpośrednio z jego treści. Organ odnosząc te argumenty do kwestii związanych ze służbą wnioskodawcy w realizacji spraw, w których dochodziło do zatrzymania liderów i członków zorganizowanych grup przestępczych, w których miał on bezpośredni kontakt ze środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami, a także uczestnictwa w operacjach międzynarodowych, stwierdził, że wnioskowanie o charakterze danego zdarzenia jako szczególnie zagrażającego życiu i zdrowiu musi mieć odniesienie do konkretnego studium przypadku, a nie charakteru danej czynności służbowej rozpatrywanej in abstracto. Nie może być mowy o czynnościach służbowych, których ujawnienie ex definitione skutkuje uznaniem ich jako spełniających kryteria, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Mogą nimi być tylko konkretne zatrzymania, konkretne zdarzenia, które związane były z bezpośrednim kontaktem wnioskodawcy ze środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami, albo uczestnictwo w operacjach międzynarodowych z jednoczesnym wskazaniem dat, okoliczności i charakteru udziału wnioskodawcy w tych czynnościach jako uczestnictwa ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia. Tym bardziej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości, iż G.W. pełnił służbę w warunkach o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. fakt uhonorowania go określonymi odznaczeniami. Nie jest bowiem przedmiotem badania w ramach postępowania wyjaśniającego, jak chciałby tego wnioskodawca, "charakter pełnionej przez niego służby", ale charakter konkretnych zdarzeń oraz udziału w nich wnioskodawcy. KGP wskazał, że brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury lub brak stosownych informacji w istniejącej i dostępnej dokumentacji nie oznacza, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Na podstawie dostępnej dokumentacji brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez G. W. Organ zaznaczył, że brak odpowiednich dokumentów wynikający z ich zniszczenia w następstwie upływu okresu ich przechowywania, nie pozwala także organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Stwierdził, że z przeprowadzonej kwerendy materiałów będących w zasobach archiwalnych Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i Centralnego Biura Śledczego Policji wynika, że nie odnaleziono dokumentów świadczących w sposób bezsprzeczny, że G. W. wykonywał czynności służbowe, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Niedopuszczalne jest natomiast tworzenie, na przykład w drodze oświadczeń lub zeznań świadków, na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne, ale jedynie w celu ustalenia okoliczności istnienia bądź nieistnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Skoro w treści dokumentacji nie zostały zawarte informacje o udziale wnioskodawcy w określonym zdarzeniu, jako uczestnictwie w czynności służbowej szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu, albo dokumentacja, która mogłaby zawierać takie informacje została wybrakowana, to organ nie jest uprawniony do dowiedzenia przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie może zaprzeczyć w sposób niebudzący wątpliwości, by określona czynność służbowa miała miejsce lub miała taki charakter, albo by jej uczestnikiem był skarżący. Jednak nie może potwierdzić tych okoliczności, bowiem te nie wynikają z treści analizowanej dokumentacji i nie da się ich wyprowadzić w oparciu o istniejącą treść analizowanych dokumentów. Organ zaznaczył, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia zostało wydane wobec braku odpowiedniej dokumentacji, bo albo została ona zniszczona, albo z istniejącej nie dało się stwierdzić określonych okoliczności, tj. pełnienia służby przez wnioskodawcę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wskazał, że w niniejszej sprawie przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły wydanie G. W. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w okresie od 1990 r. do 2008 r. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podniósł przy tym, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z póżn. zm.), a także § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. 2002 r.. Nr 167, poz. 1373), jest tożsame z obecnie obowiązującym § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Natomiast w okresie poprzedzającym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. nie obowiązywały regulacje odnoszące się do przedmiotowego zagadnienia. Komendant Główny Policji stwierdził, że organy Policji wyczerpały możliwości dowodowe w zakresie ustalenia dokumentów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 k.p.a., tj. dokonały analizy prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi G. W., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art, art. 7. art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że organ w zaskarżonym postanowieniu przywołuje przesłanki uznania czynności za zagrażające życiu i zdrowiu, lecz nie podaje z jakich przyczyn nie można zakwalifikować służby G. W. jako pełnionej w warunkach szczególnych. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, dlaczego nie odnaleziono żadnych informacji o wykonywanych przez G. W. zadaniach oraz czy w ogóle dokonania sprawdzenia innej dokumentacji niż rejestry i ewidencje prowadzone przez Policję. Organ powinien był wskazać czy dokonał analizy prowadzonych przez G. W. spraw, a jeżeli nie to z jakich powodów. Organ powinien zweryfikować wniosek G. W. poprzez analizę prowadzonych przez niego postępowań oraz czynności, w których brał udział. Weryfikacja taka powinna się odbyć poprzez porównanie stawianych przez skarżącego tez z zawartymi w aktach osobowych danymi n/t przebiegu służby funkcjonariusza. Dopiero skompletowanie całości materiału dowodowego w postaci wszelkich akt n/t charakteru służby G. W. i jej przebiegu, uprawniały by organ do wydania "decyzji" zgodnej ze stanem faktycznym. Pełnomocnik przywołał m.in. fragment treści opinii służbowej z dnia [...].09.1994, wniosku personalnego z dnia [...].06.1995, pisma Naczelnika Wydziału [...] KWP [...] z dnia [...] października 1997 r., protokołu warunków pełnienia służby z dnia [...].03.2008 r., wniosku personalnego z dnia [...].03.2008 r. Pełnomocnik zarzucił, że organ wydając postanowienie nie wskazał, na jakich to konkretnie dokumentach oparł się odmawiając wydajania wnioskowanego zaświadczenia. Podniósł m.in., że całkowicie pominięte zostały dokumenty w postaci wniosków o przyznanie odznaczeń i wyróżnień otrzymywanych przez G. W.. Skarżący wskazał na konkretne działania w których brał udział, a które w jego ocenie w poważny sposób zagrażały życiu lub zdrowiu. Również te informacje nie zostały w żaden sposób zweryfikowane. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik wskazał m.in., że organ bardzo wnikliwie prowadził postępowania dowodowe. Dotarł do dokumentacji, wskazywanej przez skarżącego, jednakże nie odnalazł w niej dokumentów mogących świadczyć o tym, że wykonywane przez niego zadania mieściły się w warunkach określonych w § 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Podał, że postępowanie to ma charakter odtwórczy a nie kreatywny. Oznacza to, iż organ nie jest uprawniony do dokonywania ocen czy tworzenia faktów. Fakt, iż w aktach osobowych znajdują się dokumenty, w których zostało stwierdzone, iż służba skarżącego pełniona była z narażeniem życia lub w warunkach jego zagrożenia, nie zwalniał organu od ustalenia w jakim konkretnie okresie to miało miejsce i na czym polegały owe czynności. Organ w tej mierze musiał się bowiem odnieść do warunków określonych w w/w rozporządzeniu. Mimo kwerendy akt archiwalnych nie potwierdzono aby skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W aktach sprawy znajduje się szczegółowy opis dokonywanych czynności i zawartości teczek, udziału w sprawie skarżącego. Pełnomocnik zwrócił uwagę na fakt wybrakowania pewnej dokumentacji. Wskazał, że brak dokumentacji stanowi przeszkodę do wydania zaświadczenia żądanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji odpowiadają prawu. W sprawie tej nie został naruszony ani przepis art. 218 § 2 k.p.a., ani art. 219 k.p.a., na podstawie którego wydano postanowienie. Organ, rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy i w treści samego uzasadnienia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Należycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, a to wobec braku dokumentów wskazujących, aby wnioskodawca podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. W sprawie niniejszej istotne jest nie samo twierdzenie wnioskodawcy, iż wykonywał czynności pozwalające na wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 poz. 734 ze zm.), przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, ale fakt istnienia dokumentów, rejestrów, ewidencji, czy innych zbiorów danych pozwalających na stwierdzenie powyższego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazania wymaga, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Podstawę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia stanowi art. 219 k.p.a., który jest częścią regulacji działu VII k.p.a. Tym samym postanowienie to wydawane jest poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego. Zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie są trafne. W ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie przeprowadza się postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 75 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazania wymaga, że prawidłowo organ wskazał, że nie jest możliwe w postępowaniu o wydanie zaświadczenia wnioskowanie o zdarzeniach, które wedle przepisów stanowią podstawę do wydania zaświadczenia, na podstawie opinii służbowych, protokołu pełnienia służby, albo wniosku personalnego, w sytuacji, gdy określały one jedynie charakter pełnionej przez wnioskodawcę służby. Zasadnie organ przyjął, że skoro nie wskazywały one na konkretne zdarzenia, w których wnioskodawca uczestniczył, to nie było podstaw do wydania na ich podstawie zaświadczenia o żądanej treści. Także twierdzenia o uczestnictwie w realizacji zadań o "znacznym ciężarze gatunkowym" trafnie nie zostały przez organ zakwalifikowane jako samoistna podstawa do wydania zaświadczenia żądanej treści. Zarzuty skargi w zakresie braku podania przyczyn, z uwagi na które nie można zakwalifikować, jak ogólnie określono to w skardze "służby" skarżącego jako "pełnionej w warunkach szczególnych", nie są zatem trafne. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym na skutek żądania wydania zaświadczenia, w tym przypadku żądanej treści, nie rozstrzyga się w indywidualnej sprawie administracyjnej o obowiązku, czy uprawnieniu jednostki. W postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów Działu VII organ nie ma nadto obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 10 k.p.a. Zauważyć należy, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone nad wyraz wnikliwie, z pełnym udziałem przy tym wnioskodawcy. Kilka razy poddawano kwerendzie materiały znajdujące się tak w posiadaniu CBŚ Policji, Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], jak też Komendy Powiatowej Policji w [...]. Organ brał przy tym za każdym razem - przy dokonywaniu kwerendy - pod uwagę argumenty i twierdzenia wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (v. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1616/09). Istota zaświadczenia tkwi w tym, że nie jest ono aktem woli organu, ale aktem wiedzy. W niniejszej sprawie organ dokonał wyczerpujących ustaleń – z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 – na podstawie dostępnych danych pozostających w dyspozycji Policji. Powyższe wynika nie tylko z uzasadnienia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, które spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., ale przede wszystkim znajduje potwierdzenie w aktach przedłożonych Sądowi przez organ. Za nietrafny w świetle powyższego Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. jest zaś niezrozumiały na gruncie niniejszej sprawy i niezasadny jednocześnie. Treść zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że organ wyczerpując wszelkie możliwości w postępowaniu wyjaśniającym, nie odnalazł dokumentów świadczących w sposób bezsprzeczny, że wnioskodawca wykonywał czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W takim przypadku organ nie miał podstaw, aby wydać zaświadczenie żądanej treści. Organ nie naruszył także § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Komendant Główny Policji, jak wynika z zaskarżonego postanowienia wziął pod uwagę, że brzmienie § 4 pkt 1 poprzednio obowiązujących i w ocenie Sądu znajdujących w sprawie wnioskodawcy zastosowanie rozporządzeń, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), miało tożsame brzmienie. Okoliczność, że organ wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku G. W. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, pozwala stwierdzić, iż zastosowano właściwe przepisy i we właściwym brzmieniu. Biorąc pod uwagę, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Organy wykazały, że podjęły wszelkie działania celem należytego rozpatrzenia wniosku strony. Wobec braku dokumentacji mogącej stanowić podstawę wydania zaświadczenia żądanej treści, zasadnie organ zastosował przepis art. 219 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku