II SA/Wa 1936/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych: 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2009 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 71 ust. 1, 2, 6 i 7 oraz art. 73 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) i § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 października 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 219, poz. 2222 ze zm.) oraz art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób pracujących na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie Wspólnoty (Dz. U. (WE) L 149 z 5 lipca 1971 r. ze zm.), odmówił A. O. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Jednym z warunków przyznania prawa do zasiłku jest wymóg, aby osoba ubiegająca się o zasiłek na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od której istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, przy spełnieniu innych warunków przewidzianych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ dodał przy tym, że do okresu, o którym mowa, można zaliczyć także okresy zatrudnienia w państwach, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a i b powołanej ustawy (w tym także [...]), na zasadach określonych w przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej. Warunkiem sumowania wskazanych okresów zatrudnienia, zgodnie z ustawodawstwem polskim, jest jednak wymóg, by okres przepracowany za granicą przypadł w ostatnich 18 miesiącach poprzedzających rejestrację w powiatowym urzędzie pracy. Okres zatrudnienia uprawniający do uzyskania zasiłku może być wyliczony jedynie w oparciu o formularz E 301 wystawiony przez zagraniczną instytucję właściwą. W niniejszej zaś sprawie do dnia utraty statusu osoby bezrobotnej przez A. O., organ nie dysponował formularzem E 301 potwierdzającym okres ubezpieczenia lub zatrudnienia w [...]. Tymczasem z dniem [...] września 2008 r. A. O. utracił status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia. A zatem udokumentowanie prawa do zasiłku nastąpiło w dniu, w którym strona nie posiadała już statusu osoby bezrobotnej. Na tę decyzję A. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1740/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę A. O. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził, że przepisy art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc dla przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, muszą być bezwzględnie spełnione zawarte w nich przesłanki. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że obowiązek udokumentowania na formularzu E 301 okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych w innym państwie członkowskim spoczywa w pierwszej kolejności na bezrobotnym, zgodnie z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (...) w związku z art. 2 tego rozporządzenia, oraz decyzją Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących nr 199 (2005/204/WE). Za organem Sąd powtórzył, że okres zatrudnienia uprawniający do uzyskania zasiłku może być wyliczony przez organ jedynie w oparciu o wystawiony przez właściwą zagraniczną instytucję formularz E 301. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył A. O., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest naruszenie art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) w związku z art. 71 ust. 1 tejże ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bezrobotnemu, który był zatrudniony za granicą przez okres ponad 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy i udokumentował okres uprawniający go do zasiłku w okresie posiadania statusu bezrobotnego nie przysługuje prawo do zasiłku w sytuacji, gdy formularz E 301, który jedynie potwierdził wcześniej złożone dokumenty, organ otrzymał w dniu [...] marca 2009 r., to jest okresie, kiedy strona skarżąca nie posiadała statusu bezrobotnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. O. argumentował, że w dniu [...] sierpnia 2008 r., to jest w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., skarżący przedłożył dokumenty potwierdzające zatrudnienie w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, w jaki sposób nastąpiło rozwiązanie ostatniego stosunku pracy. Oznacza to, że w okresie posiadania statutu bezrobotnego, skarżący wypełniał przesłanki wynikające z przepisu art. 71 ust. 6 w związku z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaś formularz E 301 potwierdził jedynie złożone wcześniej dokumenty i oświadczenia. Natomiast w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości jest odmawianie bezrobotnym zatrudnionym za granicą i dysponującym wymaganymi okresami zatrudnienia lub ubezpieczenia prawa do zasiłku przysługującego na podstawie art. 71 ust. 1 powołanej ustawy. Bezrobotni bowiem, którzy byli zatrudnieni na terytorium Polski mogą w krótkim terminie otrzymać zasiłek, gdyż dysponują niejako "od razu" zaświadczeniami wymieniającymi okresy zatrudnienia, natomiast bezrobotni, którzy byli zatrudnieni poza terytorium Polski, muszą wykazać się dodatkowymi dokumentami w postaci formularza E 301, którego uzyskanie jest czasochłonne (a który potwierdza fakty ujęte we wcześniej złożonych przez nich dokumentach i oświadczeniach). Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I OSK 750/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje: Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował prawo materialne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wynika bezsprzecznie, że skarżący nie spełnił przesłanek, od których zależy uzyskanie świadczenia dla bezrobotnych. Wręcz przeciwnie, z akt sprawy wynika, że skarżący spełnia przesłanki ustawodawstwa polskiego do uzyskania tego świadczenia. Skarżący zarejestrował się bowiem w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako osoba bezrobotna i przedstawił dokumenty potwierdzające, że był zatrudniony poza granicami Polski przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w tymże urzędzie oraz złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub jej zatajenie. W niniejszej sprawie, jak z jej akt wynika, skarżący kasacyjnie złożył do instytucji odpowiedzialnej za wydanie formularza E 301 stosowny wniosek w tym przedmiocie. Ta zaś instytucja zwróciła się do [...] instytucji właściwej, aby ten potwierdził na formularzu E 301 zatrudnienie i ubezpieczenie A. O. W związku z tym uznać należy, że organ administracyjny nie powinien zakończyć postępowania do czasu otrzymania od strony [...] potwierdzenia na formularzu E 301 danych, o których mowa powyżej. Skarżący złożył wniosek o wystawienie formularza E 301, który jest dokumentem dającym podstawę do zaliczenia okresów ubezpieczenia przebytych w innym państwie członkowskim do prawa do zasiłku dla bezrobotnych za zasadach koordynacji, to tym samym organy przed uzyskaniem tego formularza nie powinny rozstrzygać kwestii przyznania/odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie można zatem czynić skarżącemu zarzutu, że nie dostarczył organowi formularza E 301, podczas gdy złożył wniosek o jego wydanie oraz w sytuacji, gdy w istocie trwało oczekiwanie na odpowiedź właściwej instytucji [...]. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, z treści art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy a contrario wynika, że do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Podkreślić przy tym należy, iż pojęcie "udokumentowanie" nie zostało sprecyzowane w przepisach powołanej wyżej ustawy, a ustawodawca powierzył tę kwestię właściwemu ministrowi. W § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz. 2607), wskazano, że określa ono dokumenty niezbędne do ustalenia statusu bezrobotnego i uprawnień rejestrowanych osób. Z kolejnych przepisów tegoż rozporządzenia wynika, że do obowiązków polegających na "udokumentowaniu" swego uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę rejestrującą się należy przedłożenie do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji dowodu osobistego lub innego dokumentu tożsamości, dyplomu, świadectwa ukończenia szkoły lub świadectwa szkolnego albo zaświadczenia o ukończeniu kursu lub szkolenia, świadectwa pracy oraz innych dokumentów niezbędnych do ustalenia jej uprawnień (§ 3 ust. 1). Żaden jednak z przepisów wskazanego rozporządzenia nie definiuje określenia "inne dokumenty". Nie czyni tego również ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sad Administracyjny zauważył, że fakt przedstawienia przez skarżącego urzędowi pracy dokumentów wymaganych treścią § 3 rozporządzenia w sprawie rejestracji osób bezrobotnych nie był kwestionowany. Złożone przez niego pisemne dowody pozwalały organowi na wyjaśnienie istotnych dla sprawy zdarzeń. Tym samym zasadnym jest argument skarżącego, że spełnił on obowiązek osoby rejestrującej się, przedstawiając dokumenty, z których treści wywieść można było zarówno długość i czas jego zatrudnienia, jak i wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia oraz składając wniosek o wydanie formularza E 301. Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu administracyjnym (którym jest także postępowanie w sprawie uprawnień osoby bezrobotnej, o czym była już mowa powyżej), zgodnie z zasadą opisaną w treści art. 7 k.p.a., organy administracji są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy wykonywaniu pracy i podleganiu ubezpieczeniu za granicą, zachodzi konieczność złożenia formularza E 301. Z faktu tego nie można wyprowadzać wniosku, iż zasadnym jest różnicowanie sytuacji bezrobotnych, którzy byli zatrudnieni na terenie Polski od tych, którzy byli zatrudnieni poza jej granicą. Zrozumiałym bowiem jest, że w sytuacji, gdy żądane jest uzyskanie formularza E 301 od zagranicznej instytucji właściwej, proces ten może być czasochłonny, co jest uzasadnione. W związku z tym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, stosując art. 71 ust. 1 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organy administracyjne uznaniowo rozstrzygnęły o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, do czego nie były uprawnione. Za taką wykładnią wskazanych wyżej przepisów przemawia także przyjęta w art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa nakazująca władzom publicznym traktować równo, a więc według jednakowej miary, podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej. W sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości pozostawałoby zatem odmawianie bezrobotnym zatrudnionym poza terytorium Polski prawa do zasiłku przysługującego na podstawie art. 71 ust. 1 i 6 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tylko z tego tytułu, że dłużej trwa oczekiwanie na potwierdzenie danych na formularzu E 301. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę A. O. na decyzję odmawiającą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, za orzekającymi w sprawie organami, przyjął błędne rozumienie wskazanych wyżej przepisów, niedające się pogodzić z regułami zarówno wykładni językowej, wykładni systemowej, jak również wykładni celowościowej, nakazującej uwzględniać w procesie ustalania znaczenia normy prawnej wolę ustawodawcy, a przede wszystkim respektować podstawowe zasady i wartości przyjęte w Konstytucji. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należało uznać za uzasadniony. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, który przyznał rację organowi administracyjnemu uznając, że "z dniem [...] września 2008 r. skarżący utracił status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia, natomiast udokumentowanie prawa do zasiłku nastąpiło w dniu [...] marca 2009 r., a więc wówczas, gdy skarżący nie posiadał już statusu bezrobotnego". Podkreślić bowiem należy, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., to jest w dniu [...] sierpnia 2008 r., skarżący przedłożył dokumenty potwierdzające jego zatrudnienie za granicą w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za zeznanie lub zatajenie nieprawdy. Uznać zatem należy, że w istocie skarżący utracił status bezrobotnego w dniu [...] września 2008 r., natomiast w okresie posiadania tego statusu spełniał przesłanki wynikające z art. 71 ust. 6 w związku z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podkreślić należy, że zasiłku dla bezrobotnych skarżący kasacyjnie domaga się tylko za wskazany wyżej okres, czyli za okres, gdy posiadał status bezrobotnego, a nie za okres późniejszy, gdy status ten utracił. Tym samym z okresu oczekiwania na nadejście z [...] instytucji właściwej formularza E 301, nie można wyprowadzać niekorzystnych dla skarżącego skutków, tym bardziej, że formularz ten potwierdził jedynie złożone wcześniej dokumenty i oświadczenia, o czym była już mowa powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Analizując niniejszą sprawę we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny kierunku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzją i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. Wskazać tu należy, iż zgodnie z ustaleniami wskazanymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego i trafnie podnoszonymi przez skarżącego, decyzja wydana przez organ I instancji była chybiona. Marszałek Województwa [...] nie miał podstaw aby uznać, iż A. O. nie spełnił wyżej wskazanych warunków do uzyskania świadczenia, skoro prawidłowo złożył stosowny wniosek o wydanie formularza E 301 i dlatego należało oczekiwać na odpowiedź właściwej instytucji [...]. Podkreślić tu należy, iż skarżący dopełnił wszelkich spoczywających na nim obowiązków niezbędnych do uzyskania świadczenia, natomiast wydanie formularza E 301 uzależnione jest od instytucji innego państwa członkowskiego UE. We wniosku o wydanie powyższego dokumentu skarżący potwierdził istotne dla sprawy fakty i okoliczności. Skoro fakt przedstawienia przez skarżącego urzędowi pracy dokumentów wymaganych treścią § 3 rozporządzenia w sprawie rejestracji osób bezrobotnych nie był kwestionowany, to złożone przez niego pisemne dowody pozwalały organowi na wyjaśnienie istotnych dla sprawy zdarzeń. Tym samym zasadnym jest argument skarżącego, że spełnił on obowiązek osoby rejestrującej się, przedstawiając dokumenty, z których treści wywieść można było zarówno długość i czas jego zatrudnienia, jak i wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia oraz składając wniosek o wydanie formularza E 301. Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu administracyjnym (którym jest także postępowanie w sprawie uprawnień osoby bezrobotnej, o czym była już mowa powyżej), zgodnie z zasadą opisaną w treści art. 7 k.p.a. organy administracji są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy obu instancji naruszyły treść art. 71 ust. 1 i 6, ustawy o promocji zatrudnienia, stosując bardzo zawężoną wykładnię tych przepisów. Dokonały także nieprawidłowego ustalenia, że "z dniem [...] września 2008 r. skarżący utracił status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia, natomiast udokumentowanie prawa do zasiłku nastąpiło w dniu [...] marca 2009 r., a więc wówczas, gdy skarżący nie posiadał już statusu bezrobotnego". Ustalenie takie jest chybione. Podkreślić tu należy, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., to jest w dniu [...] sierpnia 2008 r., skarżący przedłożył dokumenty potwierdzające jego zatrudnienie za granicą w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za zeznanie lub zatajenie nieprawdy. Uznać zatem należy, że w istocie, skarżący utracił status bezrobotnego w dniu [...] września 2008 r., ale w okresie posiadania tego statusu spełniał przesłanki wynikające z art. 71 ust. 6 w związku z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podkreślić należy, że zasiłku dla bezrobotnych skarżący domaga się tylko za wskazany wyżej okres, czyli za okres, gdy posiadał status bezrobotnego, a nie za okres późniejszy, gdy status ten utracił. Tym samym z okresu oczekiwania na nadejście z [...] instytucji właściwej formularza E 301, nie można wyprowadzać niekorzystnych dla skarżącego skutków, tym bardziej, że formularz ten potwierdził jedynie złożone wcześniej dokumenty i oświadczenia, o czym była już mowa powyżej. Reasumując, Marszałek Województwa [...] ponownie rozpozna sprawę w kierunku wskazanym w niniejszym uzasadnieniu. Zgodnie z treścią art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. W zakresie wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 wyżej wymienionej ustawy.