II SA/Wa 1938/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Wieczorek, Piotr Borowiecki, , Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. z/s w S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku "ekonomia". oddala skargę. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej Minister) decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej Kpa.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wyższej Szkoły Zawodowej [...] z siedzibą w S. (dalej: uczelnia, skarżąca) zakończonej decyzją Ministra z [...] marca 2018 r., nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra z [...] maja 2017 r., cofającej uczelni uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2018 r. Do wydania decyzji z [...] sierpnia 2018 r. doszło w następującym stanie sprawy. Minister decyzją z [...] maja 2017 r. cofnął uczelni uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku [...]. W piśmie z [...] lipca 2017 r. uczelnia wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] maja 2017 r., wskazując, że rozstrzygnięcie pozbawiające ją wszystkich posiadanych uprawnień do prowadzenia studiów nie zostało doręczone założycielowi uczelni, lecz zostało wysłane na adres z Rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, tj. [...], [...] S. Minister postanowieniem z [...] września 2017 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją cofającą uczelni uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku [...]. Następnie Minister decyzją z [...] marca 2018 r. odmówił uchylenia wspomnianej decyzji z [...] maja 2017 r. Wskazał w szczególności, że władze uczelni, jak też jej założyciel, nie zasygnalizowali przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia studiów, o zmianie adresu siedziby uczelni, co skutkowałoby podjęciem przez organ działań do odnotowania ww. faktu w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych. Powyższe pozwoliłoby również doręczać pod wskazany adres wszelką korespondencję dotyczącą uczelni w ramach postępowań administracyjnych. Zdaniem Ministra, samo udzielenie przez rektora uczelni pełnomocnictwa ogólnego dla R. Z. (pełnomocnik rektora) nie powoduje, iż wszelkie pisma w toku wszczętych w urzędu postępowań administracyjnych dotyczących omawianej uczelni, miałoby być doręczane ww. osobie na adres wskazany w pełnomocnictwie. Poruszając z kolei kwestię braku doręczenia założycielowi uczelni decyzji z [...] maja 2017 r., Minister wyjaśnił, że stroną w postępowaniu w sprawie cofnięcia albo zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów jest uczelnia, a nie jej założyciel (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1816/11). Uczelnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu pełnomocnik rektora wskazał, że nie kwestionuje trybu powołania pełnomocnika ogólnego w postępowaniach administracyjnych. Zgodził się również, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach uczelni. Pełnomocnik rektora uczelni podniósł natomiast kwestię uprawnień strony postępowania administracyjnego do wyznaczenia, wskazania adresu do korespondencji lub dla doręczeń. Stwierdził, że organ wiedział z urzędu, iż adres podany w rejestrze uczelni niepublicznych jest adresem nieaktualnym. W związku z powyższym, jak podał, Minister, doręczając decyzję, powinien dołożyć choćby minimalnej staranności w celu ustalenia właściwego adresu uczelni. W opinii pełnomocnika rektora uczelni, organ w przedmiotowej sprawie zastosował fikcję doręczenia, nie biorąc pod uwagę poinformowania strony o skutkach wynikających z art. 41 § 2 Kpa. Pełnomocnik rektora uczelni powołał się także na brak możliwości, w jego ocenie, zastosowania przepisów art. 44 § 4 Kpa., z uwagi na fakt, iż nie został spełniony warunek art. 44 § 1 Kpa.. W piśmie z [...] maja 2018 r. Minister poinformował pełnomocnika rektora, że w niniejszym postępowaniu zebrano materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Podkreślił, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodów wskazujących na to, iż strona lub jej pełnomocnik bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Ministra z [...] maja 2017 r. Stronę poinformowano także, o obowiązku wynikającym z art. 10 § 1 Kpa., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając to na uwadze wskazano, że w terminie 7 dni od dnia doręczenia wspomnianego pisma strona ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i złożenia dodatkowych wniosków. Powyższe pismo zostało skutecznie doręczone stronie. Poinformowano również wnioskodawcę o obowiązku wynikającym z art. 41 Kpa.. Pismem z [...] maja 2018 r. pełnomocnik rektora uczelni zwrócił się do Ministra z żądaniem powołania w ramach toczącego się postępowania świadka – J. K. – rektora Wyższej Szkoły [...] im. [...] z siedzibą w W. – założyciela Wyższej Szkoły Zawodowej [...] z siedzibą w S., na okoliczność potwierdzenia faktu, iż organowi znany był adres do doręczeń dla Wyższej Szkoły Zawodowej [...] z siedzibą w S. Minister postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił uwzględnienia żądania pełnomocnika rektora uczelni w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka dra J. K. na okoliczność, iż Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego znało adres do doręczeń uczelni. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2018 r. Minister wskazał, że w poszczególnych sprawach toczących się z udziałem uczelni, może ona podać adres do korespondencji, który jest inny niż ten, podany w rejestrze uczelni niepublicznych i związków i uczelni niepublicznych. Jednakże zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu potwierdza jedynie, jak podkreślił Minister, że adresem uczelni, w tym adresem do korespondencji jest S., Plac [...]. Jak wyjaśnił Minister, dane podane w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych (w tym także informacje zamieszczone w rubryce piątej - nazwa, siedziba i adres uczelni albo związku uczelni) mogą być wykorzystywane przez wszelkie podmioty korzystające z danych znajdujących się w ww. rejestrze do prowadzenia korespondencji z uczelnią. Z tego względu istotne jest, zdaniem Ministra, aby uczelnia funkcjonowała pod wskazanym adresem, względnie poinformowała o jego zmianie. Minister stwierdził, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] maja 2017 r. adresem uczelni był adres podany w rejestrze, w rubryce nr [...] (nazwa, siedziba i adres uczelni albo związku uczelni): [...] S., ul. [...], co ustalono przed doręczeniem decyzji. Uznał w konsekwencji, że doręczenie przesyłki było prawidłowe. Minister jako niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 41 Kpa., ponieważ, jak podał, doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 Kpa. Ponadto w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek zmiany adresu w toku postępowania oraz wiążące się z tym skutki dla organu. Minister wskazał, że sprawa dotycząca zmiany adresu uczelni w rejestrze prowadzona jest w oddzielnym postępowaniu. Pismo o zmianie adresu uczelni z [...] stycznia 2018 r. jest odpowiedzią na pismo Ministra z [...] stycznia 2018 r., które zostało wystosowane do założyciela Wyższej Szkoły Zawodowej [...] z siedzibą w S., w ramach czynności nadzorczych. Wobec powyższego, jak podał Minister, uaktualnienie adresu uczelni pozostaje bez wpływu na fakt, iż w czasie prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia bądź zawieszenia uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku [...], jedynym znanym Ministrowi adresem uczelni był wyłącznie ten, który podany jest w rejestrze. Minister dokonał analizy statusu prawnego założyciela uczelni niepublicznej, stwierdzając, że stroną postępowania w przedmiocie zawieszenia podstawowym jednostkom organizacyjnym uprawnienia jest tylko i wyłącznie uczelnia. Oznacza to, że interes założyciela w niniejszej sprawie jest jedynie interesem faktycznym. Minister dodał, że jak wskazano w piśmie z [...] stycznia 2018 r., podanie adresu doręczeń w W. nie oznaczało zaprzestania działalności dydaktycznej uczelni ani też prowadzenia jej poza siedzibą. W skardze na wspomnianą na wstępie decyzję Ministra z [...] sierpnia 2018 r. skarżąca uczelnia zarzuciła Ministrowi naruszenie następujących przepisów postępowania, a mianowicie, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie do władzy publicznej. Jak podała skarżąca, o fakcie wydania decyzji z [...] maja 2017 r. dowiedziała się z akt innej sprawy dotyczącej rejestracji związku uczelni niepublicznych pod nazwą "F.". Skarżąca wyjaśniła, że od 2015 r. przedstawiciele uczelni i jej założyciela spotkali się co najmniej czterokrotnie z przedstawicielami Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Na spotkaniach tych poruszany był temat aktualnego adresu siedziby uczelni. Przedstawiciele uczelni i jej założyciela wskazali adres do doręczeń - [...] W., ul. [...]. Na spotkaniach obecny był Dyrektor Departamentu Szkolnictwa Wyższego Pan C. i Pani wicedyrektor M. - w aktach niniejszej sprawy jest tzw. zwrotka z [...] maja 2017 r. z adnotacją listonosza stwierdzającą, że od kilku lat adresat nie istnieje pod adresem - PI. [...], [...] S. Zdaniem skarżącej, w piśmie z [...] stycznia 2018 r. J. K. mówiąc o siedzibie uczelni miał na myśli miasto S., a nie konkretny adres, tj. Pl. [...],[...] S. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań należy wskazać, że kontroli Sądu poddane zostały decyzje wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa., a więc decyzje wydane w trybie wznowieniowym. Dokonując więc oceny tych decyzji Sąd nie bada prawidłowości rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2017 r. o cofnięciu Wyższej Szkole Zawodowej [...] z siedzibą w S. uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku [...], a jedynie kontroluje, czy w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. skutkująca koniecznością wznowienia postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącej wspomnianego uprawnienia. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skuteczności doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia – decyzji z [...] maja 2017 r., cofającej uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku [...] oraz poprzedzającego decyzję zawiadomienia o wszczęciu postępowania, która to okoliczność była rozpatrywana przez Ministra z punktu widzenia zaistnienia przesłanki określonej treścią art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Kwestia adresu uczelni, na który doręczona została ww. decyzja z [...] maja 2017 r., była w niniejszej sprawie zbadana z należytą dokładnością. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, władze uczelni, jak też jej założyciel, nie sygnalizowali przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia studiów, o zmianie adresu siedziby uczelni, co mogłoby skutkować podjęciem przez organ stosownych działań zmierzających do odnotowania zmian w zakresie adresu w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych. Natomiast samo udzielenie przez rektora uczelni pełnomocnictwa ogólnego dla R. Z. (pełnomocnika rektora) nie mogło spowodować, że wszelkie pisma w toku wszczętych z urzędu postępowań administracyjnych dotyczących omawianej uczelni, miałaby być doręczane ww. osobie na adres wskazany w pełnomocnictwie. Odnośnie zaś do kwestii braku doręczenia założycielowi uczelni decyzji z [...] maja 2017 r., wyjaśnić należy, że stroną w postępowaniu w sprawie cofnięcia albo zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów jest uczelnia, a nie jej założyciel (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1816/11). Podkreślenia wymaga, że każde postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra jest postępowaniem odrębnym i jeżeli w takim postępowaniu nie złożono pełnomocnictwa wraz z adresem do doręczeń ani nie wskazano adresu dla doręczeń, w pełni uprawnione jest posługiwanie się przez Ministra adresem z rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych. Minister z uwagi na brak pełnomocnictwa dla doręczeń w tej sprawie nie miał wiedzy, że skarżąca chce, aby korespondencja do niej była kierowana na taki adres. Innymi słowy, do każdego prowadzonego postępowania administracyjnego należy złożyć oddzielne pełnomocnictwo. Nie jest rolą organu dokonywanie we własnym zakresie odpisu dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt odrębnej sprawy w innym postępowaniu i wywodzenie na tej tylko podstawie umocowania do działania w jeszcze innej sprawie. Obowiązkiem pełnomocnika jest złożenie dokumentu pełnomocnictwa oddzielnie do akt każdej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 838/19). Okoliczność braku zgłoszenia zmiany adresu uczelni poprzez stosowny wniosek kierowany do Ministra, została również potwierdzona przez pełnomocnika skarżącej w oświadczeniu złożonym do protokołu rozprawy z [...] kwietnia 2019 r. Pełnomocnik podał również, że skarżąca nie podawała adresu siedziby w W. do doręczeń, ponieważ adres ten był Ministrowi dobrze znany z uwagi na liczne spotkania, podczas których była mowa o tym adresie. Jak podkreślił, z uwagi na fakt, że skarżąca często zmienia adres siedziby, skarżąca podawała adres do doręczeń. Jednocześnie wskazał, że znany jest mu obowiązek powiadomienia Ministra o zmianie adresu w celu dokonania zmiany adresu skarżącej w rejestrze szkół wyższych prowadzonych przez Ministra. Dane podane w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, w tym także informacje zamieszczone w rubryce piątej – nazwa, siedziba i adres uczelni albo związku uczelni – mogą być wykorzystywane przez wszelkie podmioty korzystające z danych znajdujących się w tym rejestrze do prowadzenia korespondencji z uczelnią. Z tego względu istotne jest, aby uczelnia funkcjonowała pod wskazanym adresem, względnie poinformowała o jego zmianie. Wyjaśnienia wymaga, na co zresztą zwrócił uwagę Minister, że sprawa dotycząca zmiany adresu uczelni w rejestrze prowadzona jest w oddzielnym postępowaniu. Pismo o zmianie adresu uczelni z [...] stycznia 2018 r. jest odpowiedzią na pismo Ministra z [...] stycznia 2018 r., które zostało wystosowane do założyciela skarżącej w ramach czynności nadzorczych. Wobec powyższego uaktualnienie adresu uczelni pozostaje bez wpływu na fakt, że w czasie prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia bądź zawieszenia uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku [...], jedynym znanym Ministrowi adresem uczelni był wyłącznie ten, który podany jest w rejestrze. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Minister zasadnie uznał, że adresem, pod którym funkcjonuje skarżąca uczelnia jest S., Plac [...] – adres podany w rejestrze. Tym samym doręczenie pisma z [...] marca 2017 r. informującego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia albo zawieszenia uprawnienia uczelni do prowadzenia studiów pierwszego stopnia oraz decyzji z [...] maja 2017 r. nastąpiło w trybie art. 44 Kpa. i było prawidłowe. Zatem skarżąca była należycie poinformowana o toczącym się postępowaniu i w konsekwencji nie można przyjąć, że bez własnej winy w tym postępowaniu nie brała udziału. Jak wskazuje doktryna, brak udziału w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. to brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony; zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach; niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, a także w trybach nadzwyczajnych. Oznacza ono przy tym zarówno niedopuszczenie strony do uczestnictwa, jak i sytuację, gdy strona prawidłowo zawiadomiona nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia (B. Adamiak [w:] Komentarz, 2016, s. 663-664). W wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1169/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie można ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Fakt skuteczności doręczenia na adres wskazany w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i decyzji z [...] maja 2017 r., został przez Ministra prawidłowo wykazany i potwierdzony zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym. Natomiast wykazywane przez osoby powiązane z uczelnią i jej założycielem okoliczności związane ze zamianą adresów, pod które winna być kierowana korespondencja, dowodzą jedynie braku staranności w działaniu uczelni. Dowodem potwierdzającym zaniedbanie obowiązku zaktualizowania przez skarżącą rejestru jest argument podany w skardze, że uczelnia prowadząc działalność dydaktyczną w S. od 2015 r. wielokrotnie zmieniała adres prowadzonej działalności, w związku z czym mijało się z celem uruchamianie co rusz nowych postępowań administracyjnych w sprawie zmiany adresu siedziby w rejestrze Ministra. W konsekwencji Minister zasadnie przyjął, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z [...] maja 2017 r. z tego względu, że skarżąca uczelnia bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym cofnięcia przyznanych jej uprawnień i odmówił jej uchylenia. W tym stanie sprawy uznać należy, że Minister rozstrzygając sprawę dokonał wszechstronnej jej oceny, uzasadniając wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa., nie naruszając przy tym norm prawa procesowego określonych w przepisach art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.