II SA/Wa 194/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. U. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe – oddala skargę – Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. o zwolnieniu [...] Z. U. ze stanowiska i przeniesieniu go z dniem [...] października 2013 r. na niższe stanowisko służbowe. W sprawie ustalono stan faktyczny. Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji zwrócił się do Komendanta [...] Policji z wnioskiem personalnym z dnia [...] października 2013 r. o zwolnienie [...] Z. U. ze stanowiska radcy Wydziału [...] Komendy [...] Policji z dniem [...] października 2013 r. i przeniesienie z dniem [...] października 2013 r. na niższe stanowisko służbowe eksperta Wydziału [...] Komendy [...] Policji. W uzasadnieniu powołał się na zmiany organizacyjne w Komendzie [...] Policji skutkujące likwidacją stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez policjanta. Po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem w dniu [...] października 2013 r. Z. U. wniósł o przeniesienie go do dyspozycji Komendanta [...] Policji na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji z jednoczesnym powierzeniem pełnienia obowiązków w Wydziale [...] Komendy [...] Policji. W przypadku natomiast braku możliwości mianowania go na stanowisko służbowe równorzędne lub "nieznacznie niższe" od dotychczas zajmowanego oświadczył, iż zobowiązuje się w terminie 12 miesięcy od daty przeniesienia do dyspozycji złożyć pisemne wystąpienie ze służby w Policji. W dniu [...] października 2013 r. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dniem [...] października 2013 r. zwolnił [...] Z. U. ze stanowiska radcy Wydziału [...] Komendy [...] Policji w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,60 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3960 zł, dodatkiem funkcyjnym w kwocie 2000 zł miesięcznie oraz dodatkiem [...] i z dniem [...] października 2013 r. przeniósł go na niższe stanowisko służbowe eksperta Wydziału [...] Komendy [...] Policji w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3120 zł, dodatkiem służbowym w kwocie 2000 złotych miesięcznie i dodatkiem [...]. Jednocześnie stwierdził, że policjant zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Wymienionej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] października 2013 r. Z. U. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji od powyższej decyzji, wskazując, że nie jest z niej zadowolony. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującym w mocy rozkaz organu I instancji wskazał, że organ przed przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi jest zobligowany do zapoznania go ze zmianą warunków służby i stosownie do ust. 4 art. 38 ustawy o Policji, uzyskania jego stanowiska w powyższym zakresie. Organ podkreślił, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie na podstawie § 1 pkt 1 rozkazu organizacyjnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. z dniem [...] października 2013 r. wyłączono stanowisko policyjne radcy zajmowane przez policjanta (lit. a), natomiast włączono 1 stanowisko policyjne w korpusie oficerów starszych - etat eksperta. W uzasadnieniu przedmiotowego rozkazu zostało wskazane, że zmiany dokonane w Wydziale [...] Komendy [...] Policji podyktowane są koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że stanowisko zajmowane dotychczas przez policjanta zostało z dniem [...] października 2013 r. zlikwidowane. Jednocześnie organ wskazał, że z materiałów sprawy wynika, iż w dniu wydania przez Komendanta [...] Policji rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. brak było możliwości mianowania funkcjonariusza na inne, równorzędne stanowisko samodzielne. W Komendzie [...] Policji nie było bowiem wolnych równorzędnych do zajmowanego przez funkcjonariusza stanowisk, a policjanta nie można było pozostawić na nieistniejącym stanowisku służbowym. Dodał, że w Komendzie [...] Policji na dzień [...] października 2013 r. wakat na stanowisku zaszeregowanym do 11 grupy ze stopniem etatowym młodszego inspektora pozostawał jedynie na stanowisku kierowniczym, tj. naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji (na danym stanowisku pełnił już jednak obowiązki służbowe funkcjonariusz). Na stanowiskach bezpośrednio niższych do zajmowanego przez wymienionego, tj. zaszeregowanych w 10 grupie wakaty pozostawały na stanowiskach zastępcy naczelnika Wydziału [...] (na danym stanowisku pełnił już jednak obowiązki służbowe funkcjonariusz), zastępcy naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji oraz zastępcy naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji. Stanowiska te objęte są jednak postępowaniem kwalifikacyjnym. Postępowanie to ma natomiast charakter komisyjnej weryfikacji kandydatów, którzy złożyli swoje aplikacje w odpowiedzi na stosowne ogłoszenie właściwego przełożonego. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały więc przesłanki, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Komendant [...] Policji zaskarżonym rozkazem personalnym, przenosząc skarżącego na niższe stanowisko, wykazał bowiem w sposób wyczerpujący likwidację zajmowanego przez [...] Z. U. stanowiska, a także, że przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko uzasadnione jest potrzebami organizacyjnymi oraz, że brak było możliwości mianowania wymienionego na stanowisko równorzędne. Ponadto organ podkreślił, iż mimo, że policjant został mianowany na niższe stanowisko służbowe, to jednak kwota przyznanego mu na stanowisku eksperta dodatku służbowego nie uległa zmianie w stosunku do dotychczas pobieranej kwoty dodatku funkcyjnego. Jednocześnie na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, funkcjonariusz zachował także prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Skarżona przez policjanta decyzja nie jest zatem dla niego krzywdząca, mimo bowiem zmiany zakresu zadań oraz ponoszonej odpowiedzialności uposażenie jego nie uległo zmianie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie zasad procedury administracyjnej określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego zawartego w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, poprzez: brak zapewnienia udziału strony w postępowaniu, wydanie decyzji pomimo braku wymaganego prawem stanowiska strony, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, przyjęcie błędnego terminu mianowania na niższe stanowisko służbowe, bezpodstawne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wskazał, że organ prowadzący postępowanie winien uzyskać stanowisko policjanta (zgoda lub brak zgody na przeniesienie). Tymczasem skarżący takiego stanowiska nie wyraził. Przyjęto natomiast bezzasadnie, że jego oświadczenie w sprawie przeniesienia do dyspozycji jest brakiem zgody na mianowanie na niższe stanowisko służbowe. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do możliwości pełnienia przez skarżącego służby w dyspozycji Komendanta z jednoczesnym skierowaniem do [...] K[...]P. Zarzucił, że nie wzięto pod uwagę, iż posiada on ponad 30 letnią wysługę emerytalną i może jedynie ze względów ambicjonalnych chciałby odejść ze służby ze stanowiska samodzielnego - radcy, a nie stanowiska eksperta. Dodał, że nie ma wątpliwości, że w związku ze zmianami organizacyjnymi w miejscu pełnienia służby należało zwolnić go z zajmowanego stanowiska. Jednak powinno to nastąpić zgodnie z obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej prawem. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga Z. U. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 38 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Stosownie zaś do ust 4 tego przepisu policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że możliwość fakultatywnego przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadkach, o których mowa w ust. 2, nie wymaga zgody policjanta, tym samym, jeżeli spełniona jest jedna z przesłanek wymienionych w ust. 2 pkt 1 do pkt 4, organ może przenieść policjanta na niższe stanowisko służbowe. Natomiast zgodnie z ust. 4, brak zgody policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn wskazanych w ust. 2 może spowodować zwolnienie policjanta ze służby. Tym samym zwolnienie policjanta ze służby w trybie art. 38 ust. 4 ma charakter fakultatywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1702/98, LEX nr 47383), co oznacza, że mimo braku zgody policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, organ może przenieść policjanta na niższe stanowisko służbowe, albo zwolnić ze służby. Zatem decyzja wydawana na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy ma charakter uznaniowy. Na podstawie cytowanego powyżej przepisu, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach m.in. likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Decyzja taka wydawana jest na podstawie uznania. Organ nie musi przy tym zaproponować policjantowi bezpośrednio niższego stanowiska, powinien jednak wydać rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego stanu prawnego organ może – zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji – przenieść policjanta bez jego zgody na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt II SA 637/00, publ. LEX nr 53769). Zatem, przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe może mieć miejsce wówczas, gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: likwidacja zajmowanego stanowiska i brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjno – prawny. Cechuje go podległość i dyspozycyjność funkcjonariusza wobec zwierzchnika. Źródłem stosunku służbowego policjanta jest mianowanie będące następstwem dobrowolnego zgłoszenia się do służby, co oznacza, iż policjant nawiązując stosunek służbowy godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających ze stosunku służbowego. Policjant ma więc świadomość podlegania zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez jego zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania). Przełożony policjanta ma prawo doboru personelu jednostronnymi aktami. Ustawowe przesłanki zmiany treści stosunku służbowego policjanta, polegającej na przeniesieniu go na niższe stanowisko służbowe, zostały skonstruowane w sposób, który z jednej strony chroni policjanta przed dowolnością działań przełożonego, ale z drugiej strony pozostawia też przełożonemu swobodę wyboru między przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe policjanta niewyrażającego na to przeniesienie zgody albo całkowitym zwolnieniem go ze służby (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 32/13 z dnia 24 września 2013 r., publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Komendant [...] Policji w dniu [...] października 2013 r. wydał rozkaz organizacyjny nr [...] w sprawie zmian organizacyjnych mających nastąpić z dniem [...] października 2013 r. w Komendzie [...] Policji. § 1 pkt 1 tego rozkazu dotyczył zmian w Wydziale [...] Komendy [...] Policji, w którym wyłączono stanowisko policyjne radcy zajmowane przez skarżacego (lit. a), natomiast włączono 1 stanowisko policyjne w korpusie oficerów starszych - etat eksperta. W uzasadnieniu przedmiotowego rozkazu zostało wskazane, że zmiany dokonane w Wydziale [...] Komendy [...] Policji podyktowane są koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji. Nie ulega więc wątpliwości, że dotychczas zajmowane przez skarżącego stanowisko zostało zlikwidowane. W wyniku powyższych zmian, zaproponowano skarżącemu przeniesienie na niższe stanowisko służbowe eksperta, na co wymieniony funkcjonariusz w dniu [...] października 2013 r. nie wyraził zgody. W taki bowiem sposób, w ocenie Sądu, należy odczytywać wniosek skarżącego o przeniesienie go do dyspozycji Komendanta [...] Policji na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji z jednoczesnym powierzeniem pełnienia obowiązków w Wydziale [...] Komendy [...] Policji. W przypadku natomiast braku możliwości mianowania go na stanowisko służbowe równorzędne lub "nieznacznie niższe" od dotychczas zajmowanego oświadczył, iż zobowiązuje się w terminie 12 miesięcy od daty przeniesienia do dyspozycji złożyć pisemne wystąpienie ze służby w Policji. W ocenie Sądu w zaistniałym stanie faktycznym organy wyczerpująco i przekonywująco wyjaśniły, że w dniu wydania decyzji Komendant [...] Policji nie posiadał wakatów na równorzędnych stanowiskach i tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy. Materiał dowodowy zawarty w aktach postępowania administracyjnego wskazuje bowiem na to, że zmiany etatowe w Komendzie [...] Policji były rzeczywiste, zaś dobór funkcjonariuszy do przeniesienia na niższe stanowisko został dokonany w ramach uznania przysługującego właściwym przełożonym. Należy podkreślić, że nie jest rolą sądu administracyjnego wkraczanie w politykę kadrową Policji i podważanie trafności dokonanego przez przełożonego wyboru konkretnych funkcjonariuszy do przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Mianowanie policjanta na określone stanowisko służbowe nie oznacza, że policjant będzie je zajmował do końca swojej służby. Przepisy ustawy pozwalają organowi z urzędu na kształtowanie warunków służby w zależności od potrzeb Policji, czy oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z powierzonych mu zadań. Charakter stosunku służbowego w jakim pozostaje policjant (m. in. jednostronność w jego ukształtowaniu) pozostawiają właściwym organom pewną swobodę związaną z kreowaniem stosunku służbowego funkcjonariusza i dopóki swoboda ta nie oznacza dowolności, sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania celowości podjętych rozstrzygnięć. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie Sądu, skarżący brał udział w toczącym się postępowaniu, został bowiem zapoznany z wnioskiem personalnym Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji dotyczącym zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe. Zajął stanowisko w sprawie (wniosek w dniu [...] października 2013 r.), były mu doręczane rozstrzygnięcia organu, organ ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i w skardze do Sądu od zapadłych rozstrzygnięć. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ wydał zaskarżone decyzje po zapoznaniu się ze stanowiskiem skarżącego w sprawie. Po zapoznaniu skarżącego z planami kadrowymi i po przeanalizowaniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2013 r. organ nie miał już dalej obowiązku oczekiwania od skarżącego wyraźnej zgody lub jej braku. Skarżący wyraził już bowiem swoje stanowisko we wspominanym wniosku. Odnosząc się z kolei do żądania skarżącego zastosowania wobec niego art. 37a ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy, należy wskazać, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Sankcjonuje on bowiem możliwość utworzenia szczególnej grupy kadrowej - pozostającej w dyspozycji komendanta lub grupy stanowisk tymczasowych, w której na pewien czas zostaną umieszczeni policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie. Grupa ta byłaby przejściowym ujęciem ewidencyjnym, do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby. W grupie tej umieszcza się m.in. policjantów w okresie korzystania z urlopów wychowawczych czy bezpłatnych, przebywających na długotrwałych zwolnieniach lekarskich i oczekujących na komisyjne orzeczenia o stanie zdrowia, zwolnionych z dotychczasowych stanowisk, a przed mianowaniem na kolejne, powracających z dłuższego oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją, a także w czasie wykonywania funkcji z wyboru w związkach zawodowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżącemu przydzielono - jak ocenił powyżej Sąd - zgodnie z obowiązującymi przepisami, inne niższe stanowisko służbowe. Zatem nie było potrzeby zastosowania wskazanego powyżej art. 37a ust 1 ustawy o Policji. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skarżącego kierowany pod adresem rozkazu organizacyjnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie zmian organizacyjnych w Komendzie [...] Policji, jakoby stanowisko skarżącego nie zostało zlikwidowane w sensie ścisłym, ale jedynie wyłączone ze struktury organizacyjnej Wydziału [...] Komendy [...] Policji. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, nie jest rzeczą Sądu kontrola zasadności przeprowadzania zmian, ani też poprawności kryteriów zastosowanych przez organ przy doborze funkcjonariuszy do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Z art. 38 ust. 2 pkt. 4 ustawy o Policji nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek ustalania powodów likwidacji konkretnego stanowiska. Materia ta zastrzeżona jest bowiem dla właściwych organów odpowiedzialnych za sprawy organizacyjne Policji. Nadto rozstrzygnięcia w tej kwestii (rozkazy organizacyjne) nie stanowią aktów, czy czynności kontrolowanych z mocy art. 3 § 2 Ppsa przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3093/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, w ocenie Sądu, zarówno decyzja organu I, jak i II instancji jest prawidłowa i ma oparcie w przepisach prawa, dlatego też skargę jako niezasadną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.