II SA/Wa 1944/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Protokolant referent stażysta Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz B. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] nakazującą B. S. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w lokalu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż mocą decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 1963 r. nr [...] lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony K. i G. S. do wspólnego zamieszkiwania wraz z dziećmi A., B. i J. Po śmierci rodziców w przedmiotowym lokalu zamieszkuje B. S. oraz G. S. Komendant [...] Policji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazał B. S. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w lokalu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem i kwestionując brak tytułu prawnego do spornego lokalu, B. S. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Uznając zarzuty odwołania za niezasadne, Komendant Główny Policji rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż okoliczności w których organy Policji orzekają o opróżnieniu lokali mieszkalnych i tymczasowej kwatery zostały określone w art. 95 ust. 2 pkt 1-8, art. 95 ust. 3 pkt 1 - 3 ustawy pragmatycznej oraz w przepisach szczególnych określonych w § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzję wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu - art. 95 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy uznał w świetle wyżej przytoczonych przepisów, iż brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji stanowi samodzielną przesłankę żądania opróżnienia takiego mieszkania, następującego w drodze postępowania administracyjnego. Przy czym pojęcie dyspozycji należy rozumieć jako prawo wskazania przez organ Policji najemcy lokali, a także prawo rezygnacji ze wskazania najemcy. Komendant Główny Policji podkreślił, iż sprawy dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy Policji są sprawami administracyjnymi, a nie cywilnymi. Regulacja prawna, dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji oraz emerytów policyjnych została bowiem odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania, dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Oznacza to, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami w ogóle nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się: do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne, dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy wykonawcze tj. powołane rozporządzenie MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. oraz przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Organ II instancji podzielił stanowisko Komendanta [...] Policji, że B. S. w świetle przepisów resortowych nie posiada prawa do zajmowania przedmiotowego lokalu. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został ściśle zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o Policji (tj. funkcjonariusze, ich małżonkowie, wstępni i dzieci) oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, której regulacja w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Przedmiotowy lokal nie został B. S. przydzielony w formie decyzji administracyjnej, nie zawarto z nim również umowy najmu i nie jest on osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., nie jest bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Jedynymi osobami, które posiadały tytuł prawny do lokalu byli G. i K. S., a prawo do lokalu jakie posiadali wygasło z chwilą ich śmierci i z tego powodu wygasło również uprawnienie B.S. do zajmowania lokalu. Zainteresowany nie posiada samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż nigdy nie był jego głównym najemcą, miał jedynie prawo do zamieszkiwania lokalu w charakterze członka rodziny. Bez znaczenia w sprawie jest także fakt, że strona zameldowana jest i zamieszkuje w tym lokalu. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, przez brak jego zastosowania, brak wydania decyzji w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w lokalu, 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie do czasu ustalenia, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, 3) art. 89 oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, przez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w zastosowaniu błędnej i zawężającej wykładni pojęcia "tytuł prawny do lokalu", co spowodowało uznanie, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu; 4) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym faktu, iż w przedmiotowym lokalu oprócz skarżącego zamieszkuje również jego córka G. S., co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 95 ust. 4 ustawy o Policji; z przedmiotowego lokalu korzystali rodzice skarżącego nie tylko w oparciu o decyzję administracyjną, ale dodatkowo również umowę cywilnoprawną; tytuł prawny do przedmiotowego lokalu posiada skarżący nie tylko z mocy samego prawa w oparciu o przepis art. 691 § 1 i 2 k.c., ale również na podstawie decyzji o przydziale nr [...]; także pozytywny wynik toczącego się postępowania administracyjnego w Urzędzie [...] w Wydziale Zasobów Lokalowych dla [...] ma zasadniczy wpływ na wynik niniejszego postępowania tj. będzie skutkował jego umorzeniem. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2012 r., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż w świetle postanowień z art. 170 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów, oznacza że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (patrz komentarz do art. 170 Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, LEX 2009). Zgodnie zaś z art. 153 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2844/11 uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie opróżnienia przez B. S. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, iż cyt.: "Kwestia posiadania tytułu prawnego do lokalu jest więc materią mającą podstawowy wpływ na wynik postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu. W świetle powyższego, skutek postępowania o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu spornego lokalu, będzie rzutował na przedmiotowość postępowania w sprawie opróżnienia lokalu. Tym samym, postępowanie o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu, należy traktować jako zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jego wynik przesądzi bowiem o zasadności postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu". Biorąc pod uwagę, iż postawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), który stanowi, iż w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Zagadnieniem fundamentalnym w sprawie stało się (na skutek związania wyrokiem Sądu) wyjaśnienie kwestii wstąpienia skarżącego w stosunek najmu spornego lokalu mieszkalnego. Zatem Komendant [...] Policji przedwcześnie podjął decyzję nakazującą skarżącemu opróżnienie zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, albowiem uczynił to bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności mających wpływ na końcowy wynik sprawy. To z kolei czyni zasadnym zarzut skargi naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób w nim zamieszkałych. Decyzja taka kształtuje skutki zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego wobec wszystkich zamieszkujących w nim osób, w związku z czym zawarte w niej rozstrzygniecie musi być skierowane bezpośrednio do każdej osoby w lokalu zamieszkującej, także osoby małoletniej. W tym przypadku nie ma wątpliwości, iż organ orzekający w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] nie wydał nakazu wobec małoletniej G. S. Zawarte w osnowie decyzji Komendanta [...] Policji wezwanie do opróżnienia tego lokalu skierowane zostało jedynie do skarżącego. Naruszenia art. 95 ust. 4 powołanej ustawy nie dostrzegł także Komendant Główny Policji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę o opróżnienie lokalu mieszkalnego w analogicznym do niniejszego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 837/10 stwierdził, iż cyt.: "za sprzeczny z jednoznacznym brzmieniem art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, a przede wszystkim niezgodny z teorią podmiotowości prawnej osoby fizycznej należy uznać pogląd Sądu, że skierowane do (...) wezwanie do "opróżnienia lokalu z osób i rzeczy" wywołuje skutek także wobec ich małoletniej córki. Skutkowało to uwzględnieniem zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia art. 95 ust. 4 ustawy o Policji". Z przedstawionych powyżej powodów zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Rozpoznając sprawę ponownie organ Policji będzie obowiązany w pierwszej kolejności zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, stosownie do wytycznych Sądu przedstawionych w wyroku z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2844/11. Dopiero wyjaśnienie kwestii zasadności wniosku skarżącego o wstąpienie w stosunek najmu spornego lokalu mieszkalnego będzie determinowało sposób załatwienia sprawy. Wydając zaś decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego organ Policji będzie obowiązany uwzględnić w jej sentencji wszystkie osoby zamieszkujące w tym lokalu. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 209 tej ustawy.